二 清末民初的“官企”改制趋势

研究招商改归商办之事，不能孤立地就事论事，而是要与相关背景相结合，以更好地揭示其时代意义。上述相关研究成果主要从三个背景切入，即袁世凯与盛宣怀的关系；盛宣怀与郑观应的关系；政府与商界或企业的关系，都各有其用意。除此之外，还有一个重要的背景未被充分关注，这就是清末民初出现的官企改制趋势。1895年甲午战争以后，外资获得了在华直接设厂的权利，中国朝野从挽救危亡、抗衡外资扩张出发，兴起了一股实业救国的潮流。接着，清廷在遭受八国联军沉重打击后，又进一步提出振兴工商政策，在鼓励民间兴办实业的同时，开始将一批创办于洋务运动时期的官办和官督商办的民用企业转归完全商办的企业。近代中国出现了第一次官企^[13]改归商企（民企）的潮流。

甲午战争后不久，一些官员开始提出改官办和官督商办企业为商办企业的主张。1895年8月，给事中褚成博上奏朝廷：“请招商承买各省船械机器等局。”对此，户部奉旨议奏，认为“中国制造机器等局不下八九处……糜帑已多，未见明效，如能仿照西例，改归商办，弊少利多”^[14]。清廷随即接受户部的这一建议，开始推行改制、劝商、保商政策，除了动员商人集资创办新厂之外，对于旧有洋务派官僚所创办的官办和官督商办企业立意改归商办，下旨明示：“原有局厂，经营累岁，所费不赀，办理并无大效。亟应从速变计，招商承办，方不致有名无实。”^[15]到1903年，清廷议设商部，主管全国农、工、商、矿及铁路、行轮等事务，提出要“通商惠工”，“提倡工艺，鼓舞商情”，“扫除官习”，“保护”商务。^[16]1904年又奏定《商律》和《公司注册试办章程》，前者中的《公司律》规定了公司的组织形式、创办呈报程序、经营管理方式、股东权利、董事会的组成和权限等；并将公司分为合资公司、合资有限公司、股份公司、股份有限公司4种；后者规定：设立注册局，专办公司注册事宜，“无论现已设立与嗣后设立之公司及局、厂、行、号、店、铺等，均可向商部注册，以享一体保护之利益”。^[17]这也就是说，清廷要将振兴工商的途径从原先的以官为主转向以商为主，并允许各类企业根据具体情况界定性质、到部注册，保护商人集资创办之企业。

洋务派创办的企业，由于外资企业的扩展与竞争，加之清政府财政拮据无力给予扶持，以及企业自身经营不善，大多每况愈下，亏损累累，难以为继，但在陆续改归商人承租经营或完全商办后，企业经营状况逐步改善。在重工业中，由张之洞于1890年起相继创办的官办汉阳铁厂、大冶铁矿和马鞍山煤矿，自开办到1896年耗费近568万两，生产不见起色，官款亦难以为继，遂将该3个厂矿改为官督商办，由盛宣怀招股200万两接办。改为官督商办后，适当改造了生产技术，经营状况有所改善，生铁年产量提高了11倍多，并开始产钢；投资500多万两开采江西萍乡煤矿，满足了炼铁厂的燃料供应。到1909年，为进一步改善经营，又将3个厂矿合并改组为完全商办，名之为“汉冶萍煤铁厂矿公司”。此后，企业生产规模进一步扩大，到1911年时，年产钢7万吨、铁砂50万吨、煤60万吨，成为亚洲规模最大的钢铁联合企业。

第二家改为民营的重工企业是李鸿章始建于1865年的江南机器制造总局的船坞及船厂。1905年，江南船坞为改变经营状况，从总局中独立出来，改为民营。此后，它的经营效益出现重大转机，产量迅速上升，1905～1911年，共造船舰136艘，相当于此前近40年总产量的9倍。产品质量也有很大提高，1911年所造的“江华”轮，质量超过同期英商祥生船厂的轮船，被誉为长江各轮之冠。船坞的营业额和利润大增，至1907年4月，营业总额达到169万余元，盈利13万元；1911年1月至10月，盈利更高达26万余元，生产进入了良性循环。

在轻工业中，一些官企纺织工厂几乎都开始向商办体制转变。如由李鸿章发起的、当时规模最大的棉纺织企业华盛纺织总局，在1894年建成投产后，到1901年首先走上商办之路，其主持者盛宣怀以亏损为由奏准清廷添加商股，逐渐演变为商办企业。由上海道台龚照瑗、聂缉槼先后创办的华新纺织新局，于1891年投产，1897年后陷入困境，维持到1904年出租给商人汤癸生组建的复泰公司经营，1909年又由聂家收买为完全商办企业。湖广总督张之洞在甲午战争前后创办的湖北纺纱、织布、缫丝、制麻4局，初创时均为官办或官商合办，到1902年即因经费不足、严重亏损等原因，不得不租与广东商人韦紫封（韦子封、韦应南）、邓纪常组织的应昌公司承办，企业性质转变为商办商营，并逐渐扭亏为盈，到1907年时获纯利近15万两。由张之洞任两江总督时发起建成于1896年和1897年的苏经丝厂和苏纶纱厂，初建时采用官督商办体制，到1898年就难以为继了，遂招商承租，自主经营，到1908年又完全改归商办。

在改制中，清末的官企除了改归商办之外也有少数改归他途。如上海中国电报总局于1908年改为官办；漠河金矿在1900年被俄国强占6年，收回后交由黑龙江省接办；开平煤矿于1902年被英国人骗取，成为外资企业。这些官企都是由于特殊原因而有此下场。^[18]

1912年中华民国成立以后，政府继续采取以商办为主发展工商业的政策，并扩大了官企改归民企的范围。无论是南京临时政府还是北京政府，都制定和颁布了一些保护和鼓励商办企业的政策法规，尤其是南通实业家张謇于1913～1915年出任农商总长期间，将改革官企制度作为其施政的基本政策之一。他明确提出，“凡隶属本部之官业，概行停罢，或予招商顶办”，除全国性特大公司外，“余悉听之民办”。^[19]如前期已由商租办的湖北布、纱、丝、麻4局被湖北省政府接收后，从1913年起改由湖北商人徐荣廷等组建的楚兴公司继续租办；由张之洞创办的湖北毡呢厂、增源造纸厂、白沙州造纸厂、广东制革厂等陆续改为民营。

清末民初的民用官企改制，虽未包括全部官企，所改者亦并非一律改归商办，但从总体来看，改归商办者已占多数，且效果较好，被朝野较多认同为官企最主要、最有效的新生途径。由此，从清末到民初，以商办企业为主力，改官企为民企的做法，逐渐成为振兴工商的一种基本国策和发展趋势。这种趋势，无疑有利于官企改制的进行，但具体到单个企业，或因利益调整的程度不同，或因企业经营效益的不同，其改制的经历亦各有不同，有的比较容易，有的则颇为艰难，伴随着官商双方激烈的利益博弈。

轮船招商局就是在这样的氛围中展开改归商办之路的，而且因其规模较大、历史较长、各方关系较多而显得尤为艰难，其在激烈的官商博弈中一步步实现了商办目标。