第四节　结论与建议

农地确权是完善农村土地管理和规范土地流转的基础和保障，也是党和政府推进农村土地产权改革的重点工作。加快农村集体土地确权颁证工作意义重大，涉及广大农民的切身利益，是进一步推进土地制度改革的基础，只有以确权为基础的土地流转才能实现同地、同权和同价。当前，我国正在积极推进土地确权工作，以厘清土地归属，减少土地纠纷，化解社会矛盾，促进农村经济平稳有序发展。我国土地确权工作仍然存在权属争议较多、历史遗留问题等制约因素，这可能会导致农地确权工作基础不牢，激化社会矛盾，影响土地确权工作的顺利开展。因此要依法依规确权，积极调处土地权属争议；加强入户宣传力度，开展试点，确保确权工作稳妥有序；严格遵循土地确权登记标准和程序，保障土地确权主体平等；推进农村市场化，建立统一的土地流转市场和健全的土地流转服务体系，以此保障农民的合法土地权益。

（一）依法依规，加强土地权属争议调处

（1）依法依规确权。农村集体土地确权登记工作，要依法依规进行，按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确、登记资料记载和证书填写无误等。通过依法依规确权，防范农村集体土地权属纠纷，切实维护农民合法的财产权益。

（2）加强权属争议调处。从机构建设、队伍建设、经费保障等各方面，采取有力措施，建立健全土地权属争议调处机制，妥善处理农村集体土地权属争议。一是建立争议调解小组。由地方政府牵头，乡镇干部、村干部、村庄精英等成员组成土地权属争议调解小组，对历史遗留的土地纠纷进行调解。二是协商调解争议。对于存在争议的地，可以先协商调解，现场协商无法达成共识的由争议调解小组处理，若争议调解小组仍无法解决，为了不影响其他宗地的确权登记，对存在争议且现场无法达成共识的土地划定争议界线，暂不划入任何宗地，先对无争议土地进行权属界线的确定，待争议调解、处理、确权后，再将其划入相关宗地或单独划宗。

（3）引入司法仲裁。争议调解小组实在无法调解的土地权属纠纷，可以按照相关程序由司法部门裁定。司法部门的裁定，要注重对相关资料凭证的利用。在尊重事实的基础上，经过司法部门仲裁，对土地权属划定产生法律效力。

（二）因地制宜，试点先行，稳妥有序推进

（1）加强入户宣传力度。农村集体土地登记工作的直接受益者是农民，针对农民的文化程度，特别是一些年纪偏大的农民，建议有条件的地区采取入户宣传的办法，将政策解读送到田间炕头。用浅显易懂的语言讲事实，说清情况。可适时在农村范围内开展有关土地登记、土地产权知识的讲座，或者采取张贴海报、发放宣传册等方式，大力宣传土地登记、土地产权知识。以此提高农民的法律意识，增强农民的土地登记积极性、主动性，把集体土地登记宣传工作作为一次推广土地法、土地维权意识等相关知识的普及工作，为农村土地确权颁证工作提供助力。

（2）开展试点，稳妥推进。一是选取确权试点。可在每个乡镇选取1—3个经济基础较好、班子较强的行政村或居委会作为确权登记颁证工作的试点村，总结工作经验，研究相应的土地确权登记问题。二是分阶段开展工作。土地确权登记试点工作依据当地情况，可分为前期准备、调查摸底、清查核实和总结验收几个阶段。对各阶段中碰到的新情况、新问题，创造性地研究和实践，为开展农村集体土地确权登记颁证工作奠定良好的基础。三是按照“以点带面，稳步推进”的原则，逐步确定集体土地产权归属主体。在试点里选取典型，将其工作经验进行推广，带动周边村庄的确权工作开展，做到“乡镇不漏村，村不漏户”。

（三）规范程序，严把土地确权登记关

（1）明确权属主体。确定农民集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡镇、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。根据《物权法》《土地管理法》和相关文件要求，对农村集体土地进行确权登记颁证。

（2）严格执行调查登记标准。一方面，严把地籍调查结果质量关。地籍调查是土地确权登记的基础，调查结果质量关乎登记结果的公信度、权威性和准确性。要选好作业队伍，可以利用卫星定位技术测量地籍，有条件的地区，地籍调查可采用解析法实测界址点坐标并计算土地面积。不具备条件的地区，可以全国土地调查成果为基础，确定权属界线，采用图上量算或数据计算方法算出土地面积。另一方面，土地登记颁证必须符合“申请主体合法、权属材料齐全、界址清楚、权属无争议、面积准确”等基本条件，严格执行国土资源部“五不登记”和“十二不登记”的标准。对于权属材料不齐全、四至不清楚，或者权属有争议的土地，一律不予确权登记，预防日后土地纠纷的出现。

（3）严格执行土地登记程序。一方面，土地确权登记要按登记程序进行。要严格按照“政府通告——地籍调查——权利人申请——初审公告——政府审批——注册登记——发放证书”的登记程序办理土地登记手续。另一方面，严把土地登记审核关。严格依照《土地登记办法》的规定，加强对调查和申请资料真实性的审核，实事求是填写审查意见，确保土地登记内容合法有效。为了提高土地确权颁证效率，可以保留事后审核的权利，对于已确权登记颁证的土地，如果在后期审核中，发现材料造假、申请权属主体错误等，可以将确权登记证明收回。

（四）明确细则，方便农民土地确权登记

（1）出台操作细则。各地根据实际情况和工作需求，出台农村集体土地确权登记操作细则。一方面，明确权属调查、测量、申报、注册登记的要求和标准。让农民知晓申报登记所需要的环节，并清楚注册登记时要提交的证明材料。可以印制专门的“流程手册”，发到农民手中，让农民心知肚明。另一方面，考虑到农村宅基地土地确权登记工作量大，建议适当降低申报材料的要求，设计专门的土地登记申请书、地籍调查表和审批表样式，简化内容，采用汇总表样式，以村为单位提供四邻身份证明材料，可将全村的宅基地登记档案资料统一保存，互为印证。

（2）农民土地确权零负担。土地确权工作，给农民带来的负担会降低农民确权登记的积极性。一方面，政府需要承担确权工作的基本支出。对于登记工作中的调查、测量、印制表册、购置设备等支出，市（县）财政部门应积极配合，明确确权登记工作经费来源，各地政府要拨付专项资金并专款专用，提供土地确权登记工作的经费保障。另一方面，为促进工作的顺利开展，激发农民土地确权登记积极性，应该为登记注册的农民提供交通补助、申报材料补助等，以适当形式的补助，减轻土地确权颁证工作给农民带来的负担，对较早完成确权登记的农民，可以进行适当的经济奖励，以奖代补提高农民申报登记的积极性。

（3）登记下乡，简化登记程序。一方面，在开展土地登记工作期间，可在乡镇政府设立临时土地登记部门，负责该乡的土地登记工作，还可提供土地登记方面的咨询，在农村适当开展土地产权知识的相关讲座，让“登记下乡”。另一方面，农民的文化水平有限，对于土地登记的重要性不够了解，过于复杂的土地确权登记程序，削弱了农民登记的积极性，在一定程度上降低了登记效率。土地登记部门可以在不影响土地登记颁证基本要求的前提下，适当简化登记程序。

（五）市场导向，发挥土地确权效用

（1）推进农村土地交易市场化。自2010年初实施第四次农村土地颁证工作，便开始了以权力保障为核心的农村土地管理制度转变，向农民土地“还权赋能”成为土地登记办证核心，最终要实现农民的土地完整产权，推进农村土地市场化。各地可根据需要成立土地流转和交易平台，让农民依法享有农村土地的物权，农民的土地承包权、使用权，可以通过转让交易产生收益。以市场为导向，使农村、农民拥有的各种财产商品化、货币化，为农村各类产权交易提供场所设施，实现城乡同地、同权、同价的自由流转。

（2）注重发挥土地登记的作用。农村集体土地登记颁证工作要与集体建设用地流转、农村土地整治、土地征收、农用地流转等各项重点工作相挂钩。一方面，各地新农村建设和农村土地整治涉及土地、宅基地调整的，需要以农村集体土地确权登记为前提，在征地拆迁时，要以农村集体土地所有证和农村集体土地使用证为补偿依据。另一方面，进入市场流转的经营性农村集体建设用地，必须经过确权登记颁证，让农用地流转与土地所有权确权登记工作做好衔接。凡是进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记。

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[1]本章作者：张利明、朱虹燕、邓宏壮、马枝、薛双静、白志娥。