第三章
城市用地标准研究

第一节
现行城市用地标准利用状况以及新要求

一、传统用地标准的控制

（一）《城市用地分类与规划建设用地标准》（1990）对建设用地的控制指标

根据《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》，人均城市建设用地分为4级，见表3-1。

新建城市的规划人均建设用地指标宜在第Ⅲ级内确定；当城市的发展用地偏紧时，可在第Ⅱ级内确定。

现有城市的规划人均建设用地指标，应根据现状人均建设用地水平，按表3-2的规定确定。所采用的规划人均建设用地指标应同时符合表中指标级别和允许调整幅度双因子的限制要求，调整幅度是指规划人均建设用地比现状人均建设用地增加或减少的数值。

首都和经济特区城市的规划人均建设用地指标宜在第Ⅳ级内确定。当经济特区城市的发展用地偏紧时，可在第Ⅲ级内确定。

另外，边远地区和少数民族地区中地多人少的城市，可根据实际情况确定规划人均建设用地指标，但不得大于150.0 m²/人。

（二）《镇规划标准》（2007）对建设用地的控制指标

根据《镇规划标准（GB50188-2007）》，镇人均建设用地指标分为4级，见表3-3。

新建镇区的规划人均建设用地指标应按上表中第二级确定；当地处现行国家标准《建筑气候区划标准（GB50178）》的I、Ⅶ建筑气候区时，可按第三级确定；在各建筑气候区内均不得采用第一、四级人均建设用地指标。

对现有的镇区进行规划时，其规划人均建设用地指标应在现状人均建设用地指标的基础上，按表3-4规定的幅度进行调整。第四级用地指标可用于I、Ⅶ建筑气候区的现有镇区。

注：规划调整幅度是指规划人均建设用地指标对现状人均建设用地指标的增减数值。地多人少的边远地区的镇区，可根据所在省、自治区人民政府规定的建设用地指标确定。

（三）《村镇规划标准》（1993）对建设用地的控制指标

根据《村镇规划标准（GB50188-93）》，村镇人均建设用地指标分为5级，见表3-5。

新建村镇的规划，其人均建设用地指标宜按表3-5中第三级确定；当发展用地偏紧时，可按第二级确定。

对已有的村镇进行规划时，其人均建设用地指标应以现状建设用地的人均水平为基础，根据人均建设用地指标级别和允许调整幅度确定，并应符合表3-6及本条各款的规定。

第一级用地指标可用于用地紧张地区的村庄，集镇不得选用。

地多人少的边远地区的村镇，应根据所在省、自治区政府规定的建设用地指标确定。

（四）各地执行中的农村宅基地标准

2007年5月1日之前，除了《村镇规划标准》对村庄建设用地进行控制之外，主要是各个地方自制的法规政策。在《村镇规划标准》被废止后，地方性标准成为了目前指导乡村规划建设的主要指标。

全国各省、市、自治区农村户均宅基地面积标准见表3-7。

纵观表3-7，四川省、重庆市等山地省市，浙江省、广东省、福建省等沿海省份的村庄户均宅基地标准相对较小；而北部地区，如河北省、辽宁省、内蒙古、宁夏、新疆等地的村庄宅基地面积较大。

（五）启示

对有关标准和政策分析，提供了如下启示：静态式的人均用地控制缺乏地域差异考虑似乎成为惯例，以各类标准的高限值为上限应具备可接受性。具体体现在下述几方面：

（1）通过制定规划人均建设用地标准对规划建设用地整体规模进行控制，以人定地、规划期末静态式调控成为各类相关技术标准的习惯性思维。

如在《城市用地分类与规划建设用地标准》中，首先，将人均建设用地标准分为4级，总体上为60～120 m²/人；其次，制定了针对现状水平，允许调整的幅度，但允许调整幅度表在实际规划工作中往往被忽视，导致大量出现人均建设用地现状水平低而规划末期高的情况。

（2）地域差异的揭示成为标准制定的重要因素，关键是如何找到带有普适性的规律特征，这恰恰是巨大的挑战。

我国各地实际情况、条件差异巨大，就常理而言是不宜进行一刀切的控制的。而从上述所有标准的控制指标中可以看出，对于地域差异的考虑均比较薄弱，虽有一些文字性的补充说明，然而不是强制性的指标，在实际的工作中可操作性较差。一般而论，地域差异大是对中国问题的基本共识，研究中国问题都会在这一领域进行思考，但对于一个全国使用的技术标准问题，能否找到针对微观空间对象的普适性规律是关键，同样也是极大的挑战。倘若无法满足普适性规律的要求，必须另辟蹊径。

（3）在实际的规划工作中，对于人均量的控制基本上采用的都是标准的上限（即不大于上限即可），有关指标的高限值应具备可接受性。

城市规划建设用地标准的上限120 m²/人，在很大程度上起到了控制城市用地盲目扩张的作用。目前虽然有少数城市指标超过了这一标准，在节约集约用地这一大前提下，120 m²/人的城市人均用地指标是能够被接受的。

《镇规划标准》中对于镇人均建设用地指标的上限定为140 m²/人。由于镇一级别小城镇用地普遍较大城市人均用地更高，即城镇规模越大，用地相对越集约，140 m²/人的标准还要在实践中接受检验。

曾经执行的《村镇规划标准》中，对于村镇人均建设用地的上限定为150 m²/人，许多地区的村庄规划是以此为上限控制村庄规划人均建设用地。

二、现行城市规划建设用地标准问题分析

（一）城乡割裂、着重调控城市建设用地的方式无助于促进建设用地整体的节约集约利用

1990版国标制定之时，正是《中华人民共和国城市规划法》实施之际，它是以《城市规划法》为依据出台的，其针对的对象是城市用地，主要适用范围在于城市的总体规划工作和城市用地统计工作。因此，有关规划建设用地标准实际是针对城市建设用地来制定的，并不覆盖城市地域的整体，即不涉及乡村建设用地的控制。由于客观存在仅关注城市建设方面的需求，忽略城市所在区域整体建设规模的控制，忽视对乡村建设用地的管控，无助于对建设用地整体的调控和利用效率提高的引导。

与乡村建设用地对比，城市建设用地的利用效率明显高出一筹，2005年人均乡村建设用地为199.5 m²/人，人均城镇建设用地为120.7 m²/人。特别是近些年，城镇、乡村非农建设占用农用地资源的势头依然迅猛，不加强对城乡建设用地的整体控制，就很难达到节约集约利用土地的效果。

（二）忽视区域差异、注重期末静态考量的用地控制标准导致在实践中执行难度大

1990版国标对规划城市建设用地标准设定采用在现状基础上分档增减的方式，最高限一般控制在人均120 m²以内，而实践中的普遍共识是规划人均城市建设用地水平基本在100 m²左右。尽管上述标准的应用应在考虑现状的人均城市建设用地水平差异的基础上实施，但最终结果却存在一刀切之嫌，在实际执行中往往难以被接受。

深究其间缘由，忽视区域差异、注重期末静态考量是主要因素。一方面，我国幅员辽阔，地域差异显著，总体上看，不论人均城乡建设用地，还是人均城市建设用地水平存在小城市比大城市高的统计分布特征，但是，在同类分组中，却受地形、社会经济发展水平等多方面因素影响，依然存在巨大差异。例如，2005年在661个设市城市中，人均城乡建设用地最小的普宁市只有人均59 m²，而最大的玉门市人均城乡建设用地高达845 m²，后者竟超出14倍。另一方面，由于采用期末静态指标的一刀切做法，对于部分现状人均城市建设用地水平远大于120 m²的城市，如新疆、内蒙古、东北三省的部分城市，希望规划期末将人均城市建设用地控制到120 m²以内，只有采取各种非科学的技术手段才能达到。

由于存在一刀切的做法，1990版国标的实施可能引发和其他规划标准的冲突。如《城市居住区规划规范》中有建筑区划，对日照间距有明确的要求，像北方城市由于日照间距要求高，对应的城市建设用地规模也相应大，在此情况下，不同技术标准之间容易产生冲突。同时，由于1990版国标在实际应用中，对现状人均城市建设用地水平低于120 m²的城市，普遍采用规划期末比现状增加15 m²的做法，其结果不利于土地利用效率的整体提高，与现行政策目标不一致。

（三）城乡空间边界模糊、人口统计方式多样导致用地标准较难真正落实

应用1990版国标来规划和调控未来的城市建设用地规模，很重要的工作基础是必须明确城市空间在哪里？与之对应的人口是什么？有多少？在这个基本问题上，一直未形成统一的认识，这也是导致对1990版国标有诸多质疑的原因之一。

关于城市空间实体的识别，迄今为止，我国城市与乡村的边界都未能形成共同认可的划分办法，不少学者对城乡的划分方法进行了研究。而在行政区划管理方面，由于我国设立市和设立镇方式的演变，导致现行的建制市或建制镇行政辖区内包含了大量的农村地区，无法根据市镇直接辖区的行政界线划分城乡。为此，为统计管理的需要，国家统计局多次变更城乡划分方法。1999年，国家统计局制定了《关于统计上划分城乡的规定（试行）》，对城区的判识采用市辖区的人口密度或者“城区建设已经延伸到的区域”作为标准。2006年4月，国家统计局又修订了该标准，发布并实施了《关于统计上划分城乡的暂行规定》，将最小划分单元统一为村（居）委会，取消了人口密度的指标，而是根据“城市公共设施、居住设施等连接到的其他居民委员会和村民委员会地域”作为城区的判识依据。由于城市空间概念模糊，所采用的城市空间范围概念有近十种，包括市域、市区、规划区、主城区、建成区、规划建成区、中心区、中心城区等。

关于城市总体规划涉及的人口口径也是形式多样。主要涉及：

（1）非农人口口径。按照1990版国标第4.0.2条提出：“在计算建设用地标准时，人口计算范围必须与用地范围相一致，人口数量宜以非农业人口为准”。

（2）城市（镇）建成区实际居住人口口径。20世纪90年代以后，随着人口在区域间的流动和迁移不断增大，以非农业人口来确定城市（镇）人口规模，与实际情况存在偏差，为此，建设部原城市规划司于1999年下发建规函[1999]98号文件，将城市总体规划工作中涉及的城市（镇）人口定义为城市（镇）建成区内实际居住人口作为城市（镇）人口，包括非农人口、农业人口和暂住一年以上的非户籍人口。

（3）“五普”人口口径。按照“五普”的要求，涉及常住人口、城镇人口不同概念。所谓常住人口，是指在特定时点（人口普查时指调查时点）在特定区域（人口普查时指调查区对应的乡镇、街道）居住半年以上的人口，即户口登记地在本地且在本地居住半年以上的人口和居住在本地、户口不在本地且已经离开户口登记地半年以上的人口以及居住在本地、户口待定人口。一般而言，与户籍人口对应，可以采用如下公式：

而城镇人口则是在统计常住人口基础上，应用1999年国家统计局颁布的城乡划分标准来推算。具体情况为：1999年，国家统计局以[1999]114号文件下发《关于统计上划分城乡的规定》，其中，对于城镇地区的确定主要考虑了人口密度因素，即规定：① 人口密度在1500人/km²及以上的市辖区行政区域；② 人口密度不足1500人/km²的市辖区政府驻地，区辖其他街道办事处地域以及城区建设已经延伸到的周边建制镇（乡）的全部行政区域；③ 不设区市政府驻地和市辖其他街道办事处地域以及城区建设已经延伸到的周边建制镇（乡）的全部行政区域。该文件将镇区范围规定为：镇政府驻地和镇辖的其他居委会地域以及城区建设已经延伸到的周边村委会地域。上述规定范围外的地域为乡村地区。在城镇地区统计到的常住人口都为城镇人口。

由于城市总体规划实践工作中，往往涉及城镇化水平的分析和预测，区域人口基数口径的变化直接影响对城市（镇）人口、中心城市人口规模的判断。特别是“五普”口径作为正式公布统计数据的官方口径，其出台对1990版国标的规划建设用地标准实施带来了显著的影响。

由于城市空间范围、城市人口口径的不确定，导致1990版国标在实际应用时，往往出现基础支撑不足的情形，标准执行容易产生偏差，无法真正落到实处。

三、启示

（一）强调对城、乡建设用地的整体管控

我国于21世纪提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的理念，标志着我国开始从强调经济增长的发展模式转变为综合发展的模式，这种发展模式重视可持续发展和人本发展，是符合我国当前国情的。为了贯彻落实科学发展观，大力推进社会主义经济、政治、文化、社会的全面发展，就要努力做到“五个统筹”，这其中就包括城乡统筹。在建设用地标准方面，如前所述，城乡割裂、着重调控城市建设用地的用地标准忽略了城市所在区域整体建设规模的控制，忽视了对乡村建设用地的管控，造成了乡村建设用地的过高水平和过猛发展。不加强对城、乡建设用地的整体管理和控制，就很难达到节约集约利用土地的效果。

（二）注重用地标准的区域差别化指导

人多地少、区域差异大是中国的基本国情。规划建设用地标准的修订不能脱离这一基本条件，注重区域差别化指导是必须考虑的因素。而其间的关键和难点在于：如何选择合适的指标简化地表征区域差异问题？在过去众多研究中，可供选择的因素和组合方式都很多，如气候地域分组、人口规模分组、地形条件分组、人口城镇化水平分组等，本次研究中都会予以探讨。

（三）注重用地标准的政策性和可接受性

规划建设用地标准是《城乡规划法》法律体系的重要技术支撑，也是相应法律法规的重要组成部分。因此，开展规划建设用地标准的修订，应体现标准的政策性，注重标准的可接受性。具体而言，标准应能和现行的法律法规相衔接，能和现行的相关技术标准进行有机的协调，能便于被标准的执行者所接受。如与地方现行法律协调、延续必要的人地关系来制定标准的思路。又比如，针对各城市现状人均用地水平之间小则几十、大则几百的巨大差异，在制定用地标准时就应注意将存量用地和新增用地区别对待，以增加控制总量用地的可行性。