第三节 关于投资风险监管的理论

社保基金投资风险监管理论是防范社保基金投资运营风险的基本前提，是进行社保基金投资运营监管活动的理论依据。[31]

社保基金投资风险监管是指政府、政府授权的机构或者依法设立的其他组织，从降低社保基金投资风险、保护社会公众利益、维护社会安定的目的出发，根据国家有关法律法规，对社保基金投资运营的风险进行预警、评估、控制和处理的管理活动。关于社保基金投资风险监管的理论主要包括基金风险理论、公共经济学理论、管理学职能理论、经济监管理论和边际经济理论五个方面。

一 基金风险理论

在人类经济社会发展的过程中，风险一直与人类经济社会行为相伴随。人们不断地利用已有的经验和发明的工具来规避风险，并形成一些经济社会风险防范机制。[32]

基金风险理论认为，社会保障制度一旦建立，社保基金就存在巨大风险，体现在收缴、投资运营、支付这三个过程。目前，社保经办机构、地方政府往往是引发风险的主体。人口老龄化这一特殊时期，当出现基金积累不足或者存在结构性问题时，有可能引发支付危机。社保基金一旦发生支付危机，就会引发社会不安定因素，从而产生政治风险；社保基金参与金融活动时，也是经济的晴雨表，一旦管理不当，就会影响经济秩序。基金风险理论就是要研究社保基金的内在规律，并确定相应的技术指标，对社保基金的筹集、给付和投资运营进行严格、有效的监管，有效规避各个阶段的损失。[33]

二 公共经济学理论

公共经济学理论认为政府对经济的干预主要表现在以下几个方面：一是优化资源配置职能；二是再分配职能；三是调节稳定职能。[34]社会保障作为一种公共产品，政府按一定价格来供应，因为市场在这方面是无效的，尤其对于丧失劳动能力或在生活中遇到各种障碍的劳动者，政府为公共利益而生产供给这样一种公共产品，同时也实施政府的再分配职能，以增进社会公平。劳动者能够从社会获得满足生活需要的物质来源，缩小贫富差距，从而实现社会稳定。

但是，政府和市场都会出现失灵。公共经济学认为，政府失灵产生的主要原因是：一是政府干预的结果难免会由于信息不对称而出现决策失误，同时政府对私人市场干预能力有限；二是利益集团的社会偏好是政府决策的目标，而在政策执行时，因缺少必要的控制而失灵；三是现实是复杂多变的，政府的决策滞后于现实而产生负面影响；四是政府在干预时，付出的代价太大；五是政府在分配利益时，往往倾向于利益集团。由于政府确实存在失灵，所以必须通过适度监管来干预政府的决策，以达到预定目标，这是公共经济学的基本出发点。实践表明，在社保基金的投资运营中常常出现政府失灵，达不到既定的投资收益率，而不能保证公众的利益。对社保基金的投资运营必须进行科学的监管，进而实现公共政策目标。[35]

三 管理学职能理论

管理学的主要职能是监管职能，并且寓于管理的全过程中。监管机构作为主体，社保基金经办机构和运营机构作为客体，依据相关法律法规以及相关标准的制定，来完成这一监管过程。监管模式有三种：一是事前监管，可以用收益率指标、基金预算指标进行监管；二是现时控制，以现场检查等方式进行，监管社保基金流程；三是事后控制，对业已形成的结果进行监管，发现问题后要采取有关措施进行处理，比如社保基金资金挪用、挤占问题的清理。[36]

四 经济监管理论

目前监管理论中比较成熟的理论是经济监管理论，该理论通过一系列可检验假设、符合逻辑的推理以及构造的数学模型，对监管效应进行经济学分析，并预测被监管单位的经济效益和可能采取的监管形式。

经济监管理论认为，在某些情况下，管制可以使利益各方面都受益，从而实现利益各方的双赢。例如，政府监管不仅可以使经营社保基金的单位避免重大损失的风险，还可以保护社会公众的利益，维护政府的信誉，这是对利益各方都有利的政府行为。但是，不可否认的是，政府干预和课征税费影响着企业利润的分配和消费者剩余的分配。因此，经济监管理论得出了三个结论。第一，即使政府监管有利于被监管者，但是社保基金投资收益最大化也不会在政府对社保基金投资进行监管的情况下产生。这是因为，受政府监管的影响，社保基金投资实际收益将小于利润最大化的水平。由于社保基金投资最高收益与最终实现的投资收益之间存在一定的差距，所以投资管理人会想方设法地规避政府的监管。第二，在相对竞争或相对垄断的部门是监管效应最易产生的地方，这是因为政府监管的重点是对全社会影响比较大的部门。例如，政府监管投资运营社保基金的部门。第三，监管存在的可能性来源于市场失灵。社会福利会因为政府对市场失灵的监管而得到提高，在一部分利益集团获得的收益大于其他利益集团受到的损失时，社会福利就得到了提高。[37]

五 边际经济理论

边际经济理论认为，一种产品的产出需要多种生产要素的组合投入。在其他生产要素投入不变的情况下，某一生产要素的增加会提高该产品的产量。边际经济理论引入了边际成本概念，即一单位某生产要素的投入所带来的成本增加。此外，边际经济理论认为，所谓的均衡状态，就是指某一产品的边际收益与边际成本相等时，产量和收益都达到了最大化。假如继续投入要素，会使得总收益减少，生产要素遭到浪费。[38]

社保基金监管将提高社保基金运营的盈利性、安全性，进而使得社会综合收益得到提高。然而监管是需要付出成本代价的，所以在进行社保基金监管体系构建时，成本与收益之间的平衡关系是必须进行考虑的。在社保基金监管的边际收益等于边际成本时，社保基金监管体系将处于最佳状态。这为我们构建和运行社保基金监管体系以及确定监管边界提供了一个应该遵循的经济原则。[39]

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[1] 郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2004，第353页。

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