第一章 社会保障基金运营监管机制的相关理论

第一节 关于管理主体与模式的理论

一 关于社会保障基金管理主体的理论

随着政府对社会保障基金不再具有垄断权力，社会保障基金管理的主体不再单一，比如有政府、保险公司和银行、基金管理公司、自治组织。

（一）政府

政府作为社会保障制度最重要的责任主体，无疑需要直接出面管理社会保障基金，[1]各种主要的社会保障基金统一由一个政府部门集中管理，不能纳入的其他个别社会保障基金则由其他个别机构附带管理，如英国的社会保障管理机构就是英国社会保障部，还有个别社会保障基金则由卫生部等附带管理；美国也是由社会保障总署负责管理各种主要的社会保障基金，但劳工部等亦承担着少数社会保障基金的管理责任；[2]中国社会保障基金管理主要采取财政总监督下的部门分管体制，主要职能部门有民政部、人力资源和社会保障部、财政部、卫生部和教育部等。[3]政府是否参与以及参与的方式，主要取决于一国政府的职能与社会保障体系在一国的主要功能。

但是，无论何种形式的社会保障基金，政府的插手总是显得困难重重。首先，政府总是从自己的利益出发，在基金投资方面往往保守，基金被滥用的问题常常出现，尤其在发展中国家；其次，政府管理基金更多的是投资于国债，因而投资收益率很低，不利于参保者；此外，资金掌握在政府手中，容易导致大政府，引起财政赤字。

当然政府直接管理社会保障基金，有以下四个方面的优势：第一，从公平角度出发，政府是老年人基本生活更好的保障者，更有利于收入再分配；第二，社会保障财务能得到政府财政更好的支持；第三，政府掌控社会保障基金，对宏观经济可以适当调控；第四，政府比个人更理性，可以战胜个人的非理性行为。[4]

（二）保险公司和银行

保险公司和银行一般管理中小企业的职业年金和个人账户，因为中小企业的员工不是很多，所以其社会保障基金规模较小，如果建立社会保障基金会，成本就会很高。在许多发达国家，社会保障基金直接由保险公司来管理，等于保险公司与参保者签订合约，但为了保障基金的安全性，社会保障基金资产与保险公司其他资产相分离。例如美国的一些企业就是与保险公司合作的。在一些国家里，银行可以管理个人退休储蓄账户，所以社会保障基金资产与银行的资产负债表紧密相连。例如美国的个人退休储蓄账户（Individual Retire Savings Accounts）制度，鼓励个人将部分收入存入个人退休储蓄账户，而银行则充当个人账户管理机构。参保成员可以通过“用脚投票”或转换基金来对决策层施加压力，不过通常会受到很大的限制。[5]

（三）基金管理公司

在许多拉美国家，社会保障基金大多是由专门的基金公司管理的，这些社会保障基金与一些共同基金一起运作。基金管理公司除了选择金融工具做出战略投资决策以外，还要征收供款及提供一些其他的服务。基金成员可以根据优胜劣汰原则，随时更换好的社会保障基金管理公司。这些基金永远都是既定供款型，但即使是这样，资产经理也被要求承担一定的业绩责任。基金的质量和管理的质量主要取决于有关管理公司的法律监督体系。这些管理公司不单单提供社会保障基金这一种产品，还可以提供另外一些金融产品。基金管理公司没有董事会，基金成员如果不满意的话，就可以“用脚投票”，或者可以选择其他的基金公司。

与通过保险公司和银行管理的基金相比，优点是透明度高，且资产与管理公司其他的资产不混在一起。缺点是在交易过程中，技术和成本要求高、非法销售活动日益增长，基金换来换去过多。[6]

（四）自治组织

许多国家也高度重视发挥自治组织与半自治组织管理基金的作用，而政府部门只起一般监督作用，如建立新的自治组织并让其行使管理职能，西方一些国家成立的社会保险协会等即是这种类型；委托已有的社会团体管理某些社会保障基金，如中国的残疾人福利基金会；选择、督控民营机构充当社会保障基金的管理者，如允许慈善基金会建立并自主运行慈善基金等。[7]

自治组织与政府部门相结合共同管理社会保障基金是部分国家的一种选择，表1-1列出了部分国家社会保障基金的管理主体结合情况。

表1-1 部分国家社会保障基金管理主体政府与自治组织结合情况

续表

从表1-1可以看出这些国家已经形成了以下四个方面的共识：一是政府成为社会保障基金责任的主要承担者，虽然有些国家还是将一些社会保障基金的管理权交由自治或半自治机构，但各国政府并没有推脱其主要的管理责任；[8]二是管理体制无定式，包括管理机构设置的名称、数量及所负管理职责，及至政府与社会机构、中央政府与地方政府之间的管理职责划分，在不同的国家或地区存在差异，因此，社会保障基金管理主体并无统一范式，表明它需要充分考虑各国的具体情况；三是依法行事，即管理主体的设置及其职责均由相关法律规范，并根据法律赋予的职权行使管理职责；四是高效率成为几乎所有国家的社会保障基金管理追求的目标，一些国家为了实现效率目标，往往会对原有的社会保障基金管理主体大刀阔斧地进行改革。[9]

二 关于社会保障基金管理模式的理论

社会保障基金的管理模式问题，主要是针对社会保险基金而言的，其中又以养老保险基金的管理模式最具有代表性。[10]如果按照基金管理的集中程度，可以将基金管理模式分为统一管理模式、分散管理模式和相对统一管理模式。[11]

（一）统一管理模式

所谓统一管理模式，是指管理机构仅仅是一个，基金领取者都从这个唯一的机构获取基金收益。这个机构可以是政府机构，也可以是银行、保险公司等，但这个唯一的机构，在进行养老基金征收、运营、发放业务时，可以下设机构，或者不同的业务可以交给不同的机构管理，但这些机构之间不存在竞争关系，而是各干各的，互不干涉。如图1-1所示。

图1-1 统一管理模式

如图1-1所示，政府机构可以把征收上来的钱交给税务部门，把社会保障基金的管理运营和发放交给劳动保障部门，但这两个部门之间并不存在竞争，它们之间是相互制约的。大多数发达国家以及中国、印度、新加坡等国家均采用这种管理模式，其中以新加坡的中央公积金制度（CPF）为典型代表。中央公积金是一个完全积累的强制储蓄计划，提供退休养老保障、医疗保障、住房保障、家庭（意外事故）保障，由政府的中央公积金局直接进行全面的管理，公积金存款利率也由政府决定。中央公积金局通过基本投资计划、增进投资计划、非住宅房地产计划等投资计划，实现公积金资产的增值。[12]

这种模式的优点有三个方面：一是能最大限度地兼顾社会公平，特别是在基金分配使用中能有充分体现；二是能够形成规模效益，集中式管理，不仅使基金更加充实，有利于投资效益的提高，而且管理成本也大为降低；三是能充分配合政府发展目标的实现，由于政府集中了这一重要资源，非常有利于政府社会政策和社会发展的目标推行。[13]但是模式的不足之处也有三个方面：一是权力集中，特别是监督权和管理权混为一谈，腐败的温床就产生了；二是没有了竞争，就会出现效率低下的情况，收益率很难保证；三是政府作为管理机构，或者与政府密切的合作单位，政府往往会操纵基金的使用。[14]

（二）分散管理模式

分散管理模式是指由民营机构接受政府委托实行市场化的基金管理。这种模式是由多个不同类型的民营机构进行分散式管理，并且这些民营机构在政府严格的规章、政策指导和约束下实行自主管理，如图1-2所示。

图1-2 分散管理模式

分散管理模式的管理主体是民营机构，政府的职责在于运用市场规则进行监督。有三种基本形式：一种是建立新的自治组织并让其行使基金管理职能，西方一些国家成立的社会保险协会等即是这种类型，它负责社会保险基金的管理，而政府部门只起一般监督作用；一种是委托已有的社会团体管理某些社会保障基金，如中国的残疾人福利基金会即是这种类型；还有一种是选择、督控民营机构充当社会保障基金的管理者，如智利选择私营机构，个人可以自由选择任意一个机构管理自己的养老保险基金，而且个人账户在各管理公司之间可以自由流动等。[15]

这种管理模式的好处是投资回报率高，有助于国内金融市场的完善和发展。但是，这种管理模式也有劣势，即管理成本不断上升，同时分散化的私营投资管理往往导致经济的规模效应消失。[16]

（三）相对统一管理模式

相对统一管理模式是前两种管理模式的综合，它的主要特点是有一个代表雇员利益的机构，下设一些管理机构，这些管理机构通过竞争与之签合约来管理业务，一部分业务交给自己的下属机构去管理，如图1-3所示。[17]

图1-3 相对统一管理模式

相对统一管理模式的主要特点是：筹资、给付、提供信息服务等是由下属机构完成的，代表雇员利益的机构一般对于投资只制订政策，把具体执行交给其他专业投资机构，而他们只是起监督的作用。例如，美国加州公务员退休计划就是采用这种模式。[18]

从上面的分析中可以看出，相对统一管理模式是前两种模式的统一体，所以在一定程度上避免了集中管理模式缺乏竞争、效益低下等缺陷，又在一定程度上解决了分散管理模式成本高昂、委托—代理问题突出等缺点。因此这是一种比较理想的社会保障基金管理模式。[19]