1.6　各地行政体制改革的突破

中国的各项改革，特别是重大的改革，经常以试点的形式“冒出来”，继而以点带面，形成全国范围的改革决策，经济体制改革如此，政治体制改革如此，行政体制改革也不例外。中国的政策创新、地方试验、经验推广被认为是推动中国发展奇迹和政治适应性的重要制度基础。[42]实际上，除常规情况之外，常常会出现这样的情形，地方政府“发明”了某项革新措施，中央政府既不急于否定，也不急于肯定，而是静观其效果，一旦效果不好，即马上喝止，一旦效果很好，再总结经验，作为典型，向全国推广。也就是说，除了来自中央推动的改革举措之外，地方政府自己也拥有一定的创新空间——至少是特定环境和时间下的空间，这种空间从而也就为各地行政改革的突破提供了前提和基础。各地行政改革的突破，大体都是如此。

1.6.1　特区的建立与其行政体制

中国设立经济特区，是实行对外开放的一项重大战略决策。经济特区设立的重要意义当然首先体现在经济方面，它为中国经济“走出去，引进来”，实现建设开放性的经济体系，奠定了根本的基础。但经济特区的意义，目前已经远远超出了经济领域，在政治、文化和社会生活各个方面都对当代中国产生了不可磨灭的影响。

1980年，中央决定对广东、福建两省实行一系列的特殊政策与灵活措施，扩大其对外经济工作的自主性；决定建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，在特区内实行对投资外商的优惠政策。1984年，中央又决定开放沿海14个城市和海南行政区，并给予这些地区一定的优惠措施。1985年，长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲三个沿海经济开放区也正式开辟。这样，中国初步形成了“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开放区——内地”这样一个有层次、有重点，由沿海向内地、由南向北、由东向西的对外开放的格局。

深圳是中国经济特区的代表。深圳经济特区设立之初，面临的一个紧迫问题就是在法律法规和行政管理上与国际接轨。据深圳特区的直接参与创办者吴南生回忆：中央决定试办特区之后，海外的许多人认为，中国是没有法的。无法可依，无规可循，投资者是不敢来投资的。当时非常需要起草拟定一个由国家最高立法机构审议批准的有权威的法规。从今天来看，深圳特区的最大贡献就是引进了市场经济，使中国经济进入了世界经济大循环，这也是特区之所以成功的根本原因。“办特区，最重要的要改掉那种苏联模式、自以为是的计划经济，走市场经济的新路。我们在1980年底即特区条例经批准公布后，就明确提出：特区要以引进外资为主，以实行市场经济为主。面对各种非议，面对当时重重阻力和压力，我和我的同事们有过‘约法三章’：只做不说，多做少说，做了再说。总之就是一句话，要趁那些反对办特区的人糊里糊涂弄不清楚看不明白的时候把经济搞上去再说。”[43]经济特区天然是市场经济的，天然是开放型的经济，因此，经济特区在行政管理体制的重要方面，都必须遵循市场经济的原则和国际惯例的原则，这一点，在深圳特区的立法原则上就有很明显地体现。有论者在论及深圳特区的立法原则时认为，“深圳的法律作为全国统一法律体系的组成部分，必须符合宪法的规定以及法律、法规的基本原则，这也是深圳立法必须遵循的基本的原则。在这一基本原则下，深圳可以根据本地的具体情况和实际需要，制定特区法规和规章。从目前深圳的具体情况看，深圳今后经济、社会的发展目标是建立现代化国际性城市，与之相适应，深圳的立法目标应当是建立与现代化国际性城市相适应的法律体系，而这一立法目标的实现要求在立法过程中必须遵循市场经济规律和国际惯例原则”。[44]

由于具有天然的市场经济和国际惯例要求，经济特区的行政管理体制与行政管理体制改革对于整个国家的行政管理体制改革确实起到了“排头兵”和“先遣队”的作用，确实成为中国行政管理体制改革一定意义上的榜样和标杆。以深圳市行政管理体制改革为例，按照市场经济的需要，遵循“小政府，大社会；少审批，多服务；高效率，法制化”的改革思路，以最终建立符合国际惯例要求、功能齐全、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系；并且，从切断政府与企业的行政隶属关系入手，界定市党政机关的职能；变政府部门直接管理经济为间接管理经济；优化政府整体结构，实现“小政府、大社会”的组织构架。[45]深圳大鹏镇的镇长直选、深圳盐田区社区管理体制改革、深圳的事业单位体制改革以及曾经一度尝试的深圳“行政三分制”改革，一次次把深圳这个市场经济的排头兵推到了行政改革排头兵的位置，这些无论在观念方面还是在制度方面，都为中国的行政管理改革起到了具有重要意义的示范效应。

1.6.2　经济开发区的兴起与管理体制的创新

从概念上说，经济开发区是个涵盖经济特区但又比经济特区外延大得多的概念。经济开发区包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、国家旅游度假区、出口加工区等。经过30多年的发展，中国的开发区已经进入了稳定、有序，注重内涵与质量的发展阶段，成为全方位、多层次对外开放格局中影响最大、最具活力和投资环境最好的地区，为中国在更深更广的范围内积极参与国际竞争和国际分工，加快与世界经济的一体化步伐作出了重要的贡献。

经济开发区的作用不仅仅局限于经济方面。实际上，和经济特区一样，经济开发区本身也是经济体制改革和市场经济发展的必然产物，因此它们在行政管理体制上也有着与传统的和一般的行政管理体制不同的特点，具有天然的创新性特征。

一般来说，中国的开发区组织管理模式大致可以分为行政主导型、“公司制”以及混合型三大类。[46]

所谓行政主导型管理模式，也就是在开发区的管理过程中，突出强调政府行政部门在开发区管理中的主导作用。由所在地区的地方政府或政府业务部门进行直接管理。行政主导型管理模式根据开发区管委会的职能强弱又可分为“纵向协调型”管理模式和“集中管理型”管理模式两种。“纵向协调型”管理模式强调由所在城市的政府全面领导开发区的建设与管理。所在城市的人民政府设置开发区管理委员会或开发区办公室，管委会（办公室）成员由原政府行业或主管部门的主要负责人组成，开发区各类企业的行业管理和日常管理仍由原行业主管部门履行，开发区管委会只负责在各部门之间进行协调，不直接参与开发区的日常建设管理和经营管理。“集中管理型”模式是中国大多数开发区所采用的管理模式。这种管理模式一般由市政府在开发区设立专门的派出机构——开发区管理委员会来全面管理开发区的建设和发展。与“纵向协调型”管理模式相比较，这种管理模式中的开发区管理委员会具有较大的经济管理权限和相应的行政职能。管理委员会可自行设置规划、土地、项目审批、财政、税务、劳动人事、工商行政等部门，这些部门可享受城市的各级管理部门的权限，全面实施对开发区的管理，真正体现“小政府、大社会”的特点。

“公司制”管理模式又称为企业型管理模式或无管委会管理模式。这种管理模式主要是以企业作为开发区的开发者与管理者。这种组织管理模式目前在县、乡（镇）级的开发区建设中使用较多。一般是由县、乡（镇）政府划出一块区域设立开发区，县、乡（镇）政府不设立派出机构——管理委员会，而是通过建立经济贸易发展开发总公司作为经济法人，来组织区内的经济活动，并由经济贸易发展开发总公司承担部分政府职能，如协调职能等。总公司直接向县、乡（镇）政府负责，实行承包经营，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等六种职能，而开发区的其他管理事务，如劳动人事、财务税收、工商行政、公共安全等，主要还是依靠政府的相关职能部门。

混合型管理模式是介于行政主导型和公司制管理模式之间的一种管理模式，或者是采用两者结合的方式来管理开发区的一种管理模式。混合型管理模式在中国又有政企合一和政企分开两种具体的模式。政企合一型管理模式类似地方的行政管理模式，它是在管委会下设一个发展总公司。管委会负责决策、职能管理以及服务性工作，而下设的发展总公司一般是负责开发区内的基础设施建设，这种发展总公司虽然有的是经济实体，但管理行为很大程度上仍然是行政性的。在政企分开管理模式下，管委会作为地方政府的派出机构行使政府管理职权，不直接运用行政权力干预企业的经营活动，只起监督协调作用，而开发区的所有公司（包括总公司和专业公司）作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而实现政府的行政权与企业的经营权相分离。

国办发[2005]15号文件《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见》指出，“经济技术开发区是改革开放和社会主义现代化建设的一大创举，是中国特色社会主义建设的成功实践和重要组成部分。经过多年的艰苦创业，国家级经济技术开发区已发展成为中国土地集约程度较高、现代制造业集中、产业集聚效应突出的外向型工业区，充分发挥了窗口、示范、辐射和带动作用”，对开发区创建给予了高度评价。2007年之后尤其近年来，中国的开发区组织管理模式又呈现以下几个趋势的变化：一是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府的行政主导型管理模式向行政区体制的新型混合型管理模式转化。比如上海浦东开发区管委会转为浦东行政区政府，开发区与行政区实现政区合一。二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。比如北京出台了《中关村科技园区条例》，上海出台了《张江科技园区发展的若干规定》等等。四是一区多园，发展专业园区。例如杭州的经济技术开发区分为高校园、医药园等；深圳建设高新技术产业带，对不同区片进行功能划分：北京的一区五园中有科技试验园、经济技术开发区、电子城等。[47]

与一般政府行政管理相比，开发区管理机构普遍具有精简高效、决策公开透明，具有明显的优势，具有明显的市场化、国际化管理特征，实现了机构精简、行政公开、决策高效的目标。但目前开发区管理体制也存在一些问题，比如如何建立与完善开发区管委会精简、高效、亲商、务实的行政管理体制，在转变政府职能、建设服务型政府方面进行改革；如何构建鼓励自主创新的体制机制，提高自主创新能力[48]；如何加快开发区立法，保障开发区的法律地位，将之管理纳入法制化的轨道等。此外，开发区管理的体制优势仍难以继续发挥，在与所属上级政府的行政管理对接中，也存在新旧体制的冲突问题。这些都需要进行进一步深入的思考。

案例1.4

海南洋浦经济开发区行政体制

海南洋浦开发区是一个实行保税区政策的国家级开发区，其行政管理机构不是一级政府，而是海南省政府的正厅级派出机构。由于该区是中国第一个由外商成片开发的特殊区域，故其行政管理体制有条件进行突破性的改革。实践结果是，洋浦开发区行政体制改革的确是迄今为止中国行政体制改革最有特色、最彻底和最具创新性的改革。

洋浦开发区行政体制改革遵循的几个原则是：党政分开，即中共海南省洋浦开发区工委与区管理局职能分开，机构上合署办公；政企分开，区内国有资产由国资委及下设办公室管理，管理局不直接设立、经营、管理企业；政事分开，内部后勤事务与行政管理事务分开，部分实行社会化和有偿服务；决策与执行分开，管理局主要从事决策或“掌舵”工作，而把大量的执行性和服务性的职能分离出来，让社会承担；综合分类，将相近的政府职能进行归并，少设专业部门，多设综合部门。

洋浦开发区行政体制改革的主要特色在于制度创新，普遍实行了全国行政体制中尚未实行的四个新制度。第一个是“主办”制度，即管理局内的举办机构不再设立内部机构如处、科、室，而是一个主办岗位一个人。第二个是“AB”角制度，即将两个业务相近、联系较多的主办岗位结成AB角，要求其在业务上相互学习、掌握对方的业务管理知识，以便在特殊情况下能互相替代或兼做对方的管理工作。第三个是不设立非领导职务，减轻领导职数的压力，解决能上不能下的传统弊端；第四个制度是法定机构制度，将原属政府微观管理职能的一些必要的执法与服务活动，通过尽可能完善的法律手段，采取委托、替代的方式，授权社会中介组织去完成。

资料来源：傅小随，《中国行政体制改革的制度分析》，国家行政学院出版社1999年版，第157—158页。

1.6.3　省直管县的推进

所谓省直管县体制，就是将原来由市管县的县（县级市）直接归省管理，以达到较少行政管理层次，提高行政效率，精简政府机构，节约管理成本的目的。2006年，中央一号文件明确提出，有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制。2007年8月在国务院正式批复的由国家发改委、国务院振兴东北办组织编制的《东北地区振兴规划》中明确提到“在有条件的地区推行省直管县”。经济发展走在前列的浙江在1992年就开始了省直管县的探索，从2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了类似于“省直管县”的格局。作为对于省直管县在政策层面和实践层面推进的回应，近年来学术界形成了对推进省直管县的强烈吁求。

省直管县的动因，一方面在于市管县体制的弊病在经济社会不断发展条件下的日益显露，这点我们前面已经述及；另一方面在于省直管县的实践确实产生了较好的效果。根据基于浙江的经验研究，“强县扩权”是一项具有积极效应的政策选择，其意义在于：一是增强了县域经济发展的自主性，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际；二是为县域经济发展创造了更多公平的机会，提升了县域经济的发展平台，无论是对决策沟通、信息交流，还是对把握竞争机遇、争取发展空间，都产生了积极作用；三是提高了县域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距离地为市场主体提供有效的服务。“自主、公平、效率”是市场经济发展的基本要求，“强县扩权”的政策选择适应了这一要求，体现了政府对经济、社会发展的作用方式更加贴近于市场主体的行为过程。[49]

“省管县”财政体制是省直管县体制的核心，也是最先推行的重要举措。根据来自湖北的调查报告，省管县财政体制在湖北省这样一个经济发展处于中等水平的省份也取得了良好的效果：省管县财政体制的制度创新激活了市级和县级财政的调控功能，调动了市级和县级政府促进发展的积极性。实行省管县财政体制后，县（市）可用财力普遍增加，缓解了县（市）财政困难，调动了县（市）抓发展的积极性，同时，促进了市级政府理财行政理念和重心的转移，壮大了县市级财源，调动了县市级政府抓发展的积极性；省管县财政体制初步构建了地方政府财政关系框架，强化了省级财政对县（市）级财政的扶持功能，强化了省级财政对地市、县（市）级财政的指导功能，强化了地方政府间财政的通达能力。

当然，省直管县体制要逐步地推进，比如先将县级地区的党政一把手由省直管，由省组织部门考察、评价和任用；再将县市财政独立，不再进行地市与县级财政之间的分成；中央和省的有关政策和转移资金等分配和实施不再经过地级市一级，直接下达给县级地区；逐步取消县级政府各部门向地市各部门的请示和报告，并取消地级市各部门的审批许可环节，取消其上传下达的地位；地级市不取消其行政级别，但是管理范围限于其城市的各区，其区仍然是县级建制；另外，一些管理人口规模和幅员过大的省，还要通过分省和设立直辖市，形成合理的管理规模和范围。

1.6.4　乡财县管体制

2006年7月28日，国家财政部发出《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财政部财预[2006]402号），通知对实行乡财县管的必要性作了说明：“为推动建立县乡公共财政体制框架，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，迫切需要改革乡镇财政管理方式，实行乡财县管。”夏杰长和陈雷基于安徽某县的案例分析了乡财县管体制实行的动因：其直接动因是“分税制”改革所造成的基层政府财权与事权失衡；其重要动因之一是基层政府机构过度膨胀、人员过分扩增；其重要动因之二是财政收支过程中科学化、民主化程度较低；其根本动因在于“城乡分治，一国两策”的城乡二元管理体制。[50]

乡财县管改革没有统一的模式，由省级政府结合本地区实际进行探索，目前形成的比较典型的模式是安徽省改革模式和黑龙江省改革模式。

安徽省改革模式的核心内容是：以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理方式。县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行县财政对乡镇财政所的垂直管理，坚持“三变三不变”原则，“三变”即乡镇财政所的人权、事权、财权上划县里，“三不变”即乡镇预算管理权不变，乡镇资金所有权、使用权不变，财务审批权不变。

黑龙江省“乡财乡用县监督”的财政管理改革模式的核心内容是：“机构派出、收支上划、集中核算、财权不变”。“机构派出”即将乡财政所人、财、物归县代管，作为县财政局派出机构；“收支上划”即将乡镇一级的收入和支出全部上划到县里管理；“集中核算”即将乡镇财政供养人员的工资由县里集中发放，乡镇行政事业单位的财务活动以及面向农民的财政补贴则由乡镇财政所成立核算中心统一管理；“财权不变”即坚持乡镇预算管理权、资金所有权和资金使用权不变。

乡财县管要想发挥较好的作用，最根本的是要进行科学的制度设计。科学制度设计的要义在于要坚持一级政府一级预算的根本原则，保证乡镇政府的财政管理权限不发生根本性转移，保证乡镇政府的预算管理权、资金审批权和资金所有权不变，从而才能做到权责一致。乡财县管的重要意义，就在于它为逐步将乡镇一级政府改为派出和自治相结合的组织提供了前提条件。