- 澳大利亚研究（第4辑）
- 孙有中主编 韩锋 陈弘副主编 李建军执行主编
- 15218字
- 2025-02-27 06:09:44
理解澳大利亚外交政策的制定
——结合2017年外交政策白皮书的分析
崔越[1]
摘要：2017年外交政策白皮书反映出澳大利亚外交政策继续在发生和演进的“变化”，更反映出“不变”，即旧有的、基本外交政策的延续。这是因为澳大利亚外交政策制定的主体、环境、价值观等结构性要素保持着既有的惯性，它们所达成的平衡在没有大的外力作用下将很难被打破。具体来说，几类主体对政策制定保持着固有、稳定的参与方式；环境要素与政策制定过程保持着活跃的互动，但是动力不足；群体性价值观扎根于历史，将长期存在于澳大利亚社会的思维惯性中，并辐射进外交政策。政策制定的基本面决定其改变将是渐进的，而方向性的改变需要内外因素、天时地利的配合。
关键词：澳大利亚 外交政策白皮书 “印太”地区
2017年11月23日，澳大利亚特恩布尔（Turnbull）政府发布了自2003年外交政策白皮书及2012年《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书之后的最新一份外交政策白皮书。[2]这一白皮书的编写和出台历时近一年，可以视为澳大利亚外交政策决策的活化石。本文通过重点考察澳大利亚外交政策制定的各要素，尝试分析推动其政策改变或者保持旧有惯性的结构性力量，并结合白皮书的具体情况进行讨论。文章分为三部分：第一，检视参与外交政策制定的主要行为体，包括总理内阁部、外交和贸易部与使领馆、国防部与情报机构、智库与学术圈以及居中协调的有关部门和机制，并分析各主体在政策制定和实施中的作用；第二，讨论国内外环境要素及其互动对政策决策的影响；第三，将政策制定的参与者作为一个群体，具体阐述这一群体所共享的某些价值观，即中等强国认同、“事大”[3]与自主的倾向性以及由于不同视角所产生的优先考虑如何对政策制定发挥限定性的作用。
一 政策制定主体的角色
本文所要讨论的政策制定主体主要分为四类：总理内阁部、外交和贸易部与使领馆、国防部与情报机构以及智库与学术圈。之所以没有使用“决策主体”，是由于参与决策的人范围很小，但是更多的人参与了外交政策形成的过程。有的离决策核心比较远，可是发挥间接但深远的影响；有的离政策成文比较近，却缺少发言权；还有的处于决策核心，并具有决定性的影响。关注到这些主体以不同方式参与政策制定过程，有利于我们对澳大利亚外交政策的制定形成全面和完整的认识。
如果我们借用一个具体的图形来体现四类政策制定主体在外交政策制定中的位置，金字塔的形状具有一定的启发性（如图1所示）。金字塔尖指向的是权力，所以处于金字塔尖的总理正是权力的中心，外长以及其他内阁部长围绕在总理周围，然后是外交政策制定所涉及的两个主要的政府部门，即外交和贸易部与国防部（同时包括一些它们的直属单位），离权力中心较远的是智库与学术圈。金字塔的形状实际上反映了澳大利亚外交政策制定时的层级结构，以及在决策权与政策制定主体规模之间存在的反比关系。然而，各类政策制定主体对于政策制定的影响力以及影响的方式则需要具体分析。
图1 澳大利亚外交政策制定的主体资料来源：笔者自绘。
（一）总理内阁部
总理内阁部处于层级结构的顶端，意味着他们对于政策的制定和出台具有导向性作用——主要通过行使决策权，对政策形成导向。总理在内阁中处于主导地位，而且外交事务由联邦政府全权负责，总理有条件主导外交政策的制定，这一外交决策的格局没有大的变化。[4]互联网与社交媒体的发展要求政府对外交事务做出更为迅速的反应，内阁辩论等缓慢的决策程序不再适应时代的要求，使得总理的作用进一步增强。1977年，直接受总理领导的国家评估办公室（Office of National Assessments，ONA）成立，其宏观而又超脱的情报分析成为总理进行外交决策的重要工具。1996年霍华德（John Howard）任总理时成立了国家安全委员会（National Security Committee，NSC），由总理主持定期会议，增强了总理在外交议程设定中的影响力，总理领导下的外交决策模式进一步强化。
内阁部长中，外长无疑对外交决策发挥着独特的作用。在澳大利亚历史上，总理兼任外长的情况并不少见。如果不由一人兼任，则总理与外长的配合就显得格外重要。通常总理受到个人兴趣以及精力的限制，会选择性地关注某一领域的外交事务，投入的时间不可能过多。[5]相比之下，外长对外交事务的参与是持续的、日常的。也有一些日常的外交决策是由总理、外长、贸易部长、国防部长完成的，其他内阁部长只在涉及本部门的时候才参与进来。外交政策白皮书涉及贸易财政、国防安全、环境能源、发展援助等方面的对外职能，各内阁部长都参与相关内容的商讨与敲定。但由于重点内容是外交与战略层面的方针设定，灵魂人物仍然是总理、外长以及几位核心部长。在该届政府总理与外长的搭配中，支持率下滑的压力使特恩布尔将更多精力投入内政，毕晓普（Julie Bishop）作为外长显得较为强势。
在澳大利亚的治理结构中，总理与内阁部长属于政治家，对议会负责，而议会是由选民选出的，对其选民负责。[6]政治家通过选定的政策立场，对选民形成吸引力。议会的多数席位是保持权力的前提，否则就面临下台。这一权力结构决定了总理与内阁部长对于政策的制定尤其是决策掌握更大的权力，也承担更大的责任。
另外，权力的大小，或者说距离权力中心的远近，并不等同于对外交政策制定参与的多少和影响力的大小。不同的政策制定主体参与和影响外交政策制定的方式不同。就影响力来说，有时候处于外围的政策制定主体也可能具有重要的影响力。总理、外长（有时候还有其他部长）对于具体外交政策制定的参与是决定性的，但往往也是短暂而迅速的。同时，他们并不一定具有处理具体外交事务的专业知识，其对细节的了解和把握往往依赖基层外交官员所做的基础工作。
（二）外交和贸易部与使领馆
澳大利亚外交和贸易部设在堪培拉的总部和遍布全球的使领馆、使团聚集了众多的专业外交官，他们代表着澳大利亚外交的官方形象，是澳大利亚外交的主要载体。外交官属于公务员体系，与“走马灯”式地换个不停的政府内阁（政治家）相比，具有更强的稳定性。他们的经验、专业以及稳定性，是确保澳大利亚外交政策连贯性的结构性力量，在外交战略发生方向性调整时更是如此。高层外交官与权力中心保持着密切的接触沟通；秘书长以及主管的副秘书长，是外交决策的重要参与者。有的高层公务员还通过担任总理或部长的特别顾问而对高层决策直接施加影响。2015年8月，时任外交和贸易部秘书长彼得·瓦吉斯（Peter Varghese）在罗伊国际问题研究所发表题为《澳大利亚的世界观：一个从业外交官的视角》的演讲。[7]时隔两年，瓦吉斯本人已经从秘书长的位置上退下来，但是其具有穿透力的外交思想仍然全面地反映在2017年发布的外交政策白皮书中。
设立海外使领馆、使团的目的在于保护和促进澳大利亚的国家利益，实现方式就是争取在涉及澳大利亚的事务上影响所在国或者所在国际组织的决策。[8]它们如同人体的神经末梢，能够感受到所在国和国际组织最细微的变化，也方便搜集信息，形成比较接地气的政策建议，与堪培拉进行沟通。[9]因此，驻外外交官往往是最基层的政策建议的提供者。基层外交官则通过持续关注和深入研究某一区域或领域的外交事务而成为专家，其政策建议因而具有价值。这些政策建议通过设定政策选项限定了许多外交政策的内容。
机构设置反映外交资源的配置，由此所形成的重点影响到外交和贸易部对外交政策制定的参与。近两年外交和贸易部组织结构图[10]，既体现对旧有分工的传承，也反映出2017年外交政策白皮书的要点。两条主线仍然存在：地域的分工以及功能的分工，前者主要负责与某一地区国家的双边关系，而后者负责与国际组织的关系或多边事务。亚洲的重要性通过细分表现出来，现已有北亚分部（North Asia Division）、东南亚分部（Southeast Asia Division）和南亚与西亚分部（South and West Asia Division）。最明显的进展是组成了印太部（Indo-Pacific Group），原本的美洲部包括北美和拉美，现在拉美被分出去与欧洲组成一个分部，美国则留下成为“美国与印太战略分部” （US ＆ Indo-Pacific Strategy Division）。澳大利亚外交最重要的地区都被囊括在一个部门之下，而主管的副秘书长正是负责2017年外交政策白皮书编写的理查德·莫德（Richard Maude）。从中也不难看出澳大利亚的“印太战略”与美国具有密切的关系，而这一战略日益成为澳外交的新要点。
（三）国防部与情报机构
澳大利亚国防部与情报机构在与防务、安全相关的外交政策制定中担负一定的责任，他们也是政策制定主体的一个重要组成部分。国防部是由两条主线构成的：一条是由秘书长领衔的行政部门（很多雇员是文职的公务员），另一条则是澳大利亚国防军，包括海陆空三军。两条线并行，构成一个庞大的军事和文官体系。具体与外交政策制定相关的功能集中在战略政策及情报部（Strategic Policy and Intelligence Group），它承担着政策研究和建议的功能。[11]其下属的国际政策分部（International Policy Division）负责就现有的国防政策以及国际关系中的国防事务向政府提出建议；战略政策分部（Strategic Policy Division）则负责制定澳大利亚未来的国防战略，国防白皮书就是由战略政策分部负责编写的。
情报在外交政策制定中的作用比较特殊。负责收集情报的除了使领馆的外交官，还有四个专门从事情报收集的机构。[12]主要从事情报分析的机构是国防情报组织（Defence Intelligence Organisation）和国家评估办公室，前者设在国防部的战略政策及情报部之下，后者直接向总理汇报，并肩负着协调各情报机构的职责。这些情报对外交政策制定发挥着独特的、有时候是关键性的作用，但是它们需要经过分析、整合，置于具体情况和关系当中，才能成为正确决策的基础。[13]
国防、情报部门影响澳大利亚外交的一个重要方面是它维系着与美国紧密的同盟关系。澳美之间非同一般的政治信任正是建立在军事合作乃至融合的基础之上的。澳大利亚于1948年加入“五眼联盟”，与美国及其他盟国共享信号情报的术语、密码、流程等，[14]成为澳美间军事合作的基础。战时的特殊做法延续下来，直到今天澳大利亚仍然得以分享美国最高级别的安全情报信息。共享情报乃至对情报的分析进一步促进了澳美间对彼此的信任和认同。澳大利亚决策者，特别是安全防务和情报部门人士普遍认为，澳大利亚的防务与安全利益由此得到了重要的保障。当然，情报的流向主要是从美方到澳方，澳大利亚对国际事务的看法深刻地受到美国视角的影响。在一定程度上，澳大利亚的世界观是美国情报塑造出来的。2017年外交政策白皮书中反复呼吁美国保持对于“印太”地区事务的参与以及领导权，担忧美国的首要地位受到中国的“挑战”，一方面是其国防和外交政策的惯性使然，另一方面也是其决策圈中的一部分人已经习惯于用美国的眼光看世界，以至于完全无法接受世界实际发生着的变化。
（四）智库与学术圈
再回到金字塔图形，权力与规模之间的反比关系同样适用于智库与学术圈这个群体。从决策权来说，这一群体最为边缘，但人数更不受限、组织更为松散。在这个专家群体里，每个个体在其专门领域和课题上投入的时间比政府官员更多，涉入更深，其影响力也正来源于此。
智库和学者对决策过程的直接参与并不多，主要是通过政策咨询来实现的；政策咨询是部分学者、智库对决策者发挥影响力的重要渠道。通常来说，智库的研究成果更贴近政策视角，对于决策者来说往往更具有参考价值，但是一部分学者也能够进入政策咨询。在2017年外交政策白皮书编写的咨询阶段，少则十几人、多至上百人参与了若干讨论会和圆桌会议，每次会议都由外交和贸易部派专人记录并存档。外长毕晓普在悉尼和珀斯主持和参加了两个讨论国际前景的一般性圆桌会议，与会者包括主要大学的校长和国际问题方面的知名学者。[15]以墨尔本大学的亚洲链（Asialink）项目为例，其提交的建议书内容包括促进文化交流、增强商业领域的互动及能力、创建有效的亚洲联系、利用教育项目帮助澳大利亚青年更好地面向世界等。[16]这些政策建议无疑都通过咨询过程进入了决策者的视野，但是哪些建议会得到采纳则是由决策者的导向决定的。
另外，智库和学者通过媒体和学术著作间接但是持续地对决策过程施加影响。著书立说是学者们的工作，更是使命。从基层的外交官，到身处高位的政治家，都会根据个人的习惯，从媒体文章或学术研究中汲取营养。前工党外长埃文斯（Gareth Evans）在上任初期就用了很多时间查看文献，对澳大利亚的国际定位形成了自己一整套的主张。决策圈和学术圈之间的“旋转门”也是我们在研究澳大利亚外交政策制定时需要关注的现象。最有影响力的澳大利亚学者，往往有在政府部门工作过的背景，或者游走在政府与学堂、智库之间。前国家评估办公室负责人、罗伊国际问题研究所创始所长阿兰·金杰尔（Allan Gyngell）2017年出版的著作《被抛弃的恐惧》，指出澳大利亚由于害怕被抛弃，总是寻求加强国际参与（international engagement）。[17]2017年外交政策白皮书中，“参与”（engage或engagement）一词频繁出现，除了反复呼吁美国保持对地区的参与，主要就是强调澳大利亚要加强国际参与。澳大利亚国立大学聚集着一批持此类观点的具有影响力的学者。其国家安全学院（National Security College）院长罗里·麦德卡夫（Rory Medcalf）就是2017年外交政策白皮书的核心——“印太”概念的主要推动者。亚太学院（College of Asia and the Pacific）战略与国防研究中心（Strategic and Defence Studies Centre）、中华全球研究中心（China in the World）等机构兼具学术研究与智库的功能，与政策圈关系密切。知名战略学者休·怀特（Hugh White）也在亚太学院的国际政治与战略研究院（School of International，Political ＆ Strategic Studies）任教。
（五）组织协调的机制
总理内阁部是一个主要负责协调不同政府部门的机构，从20世纪70年代开始增加了政策建议的功能。它要确保总理能够准确、全面地掌握提交至内阁的有关信息，不会因为疏漏而做出错误的决策，或者避免在与内阁部长的争论、与媒体的互动中处于被动。他们也重视总理个人的倾向，学习从总理的角度思考问题，充当总理与各部门之间沟通的桥梁，在需要的时候能够迅速与具体人员对接，获取需要的信息。相较于各具体部门的政策建议，总理内阁部追求更高层次的全局观，突破部门视角和思维方式，从整个政府和中央的高度去统筹、规划。[18]
除了总理内阁部，一些跨部门的部门间组织包括各政策制定主体部门的副秘书长（deputy secretary）以及分部的负责人（division head），在一些需要各部门合作的政策事务中起到很好的沟通、协调作用。这些跨部门委员会（interdepartmental committees）根据需要分为常设机构和临时机构，是政府不同部门之间进行协调的重要机制。[19]比方说，战略政策协调组（Strategic Policy Coordination Group，SPCG）横跨国防部、外交和贸易部与总理内阁部，负责协调战略安全领域的政策。亚洲金融风暴之后，澳大利亚政府成立了由财政部、外交和贸易部与总理内阁部的副秘书长组成的国际经济协调组（International Economic Coordination Group，IECG），将经济事务在外交政策中的协调提升到更高的层次。特别工作组（Task Force）则是针对某一任务而特别设立的，任务完成即可解散，2017年外交政策白皮书的编写就是由一个特别工作组负责完成的。
（六）白皮书的编写
澳大利亚学者麦克·卫斯理（Michael Wesley）在分析外交政策制定时指出，这一过程具有四个层面：战略层面、情境（contextual）层面、机构层面以及操作层面。战略层面最为权威、笼统和抽象，通常表现为官方文件、政策表述或公开讲话，其所确定的战略以及原则指导着其他各个层面的政策制定；情境层面则是将政策还原到具体情境中，关注其与相关政策、机制及影响之间的互动；机构层面更加具体化，就具体外交事务来说，主要为其机构分配资源，从而做出政策反应；操作层面则是落实到具体个人与行为，更多涉及政策的贯彻执行，但同样是政策形成不可分割的一部分。[20]外交政策白皮书属于政策制定的战略层面，在2017年外交政策白皮书制定的前期，“战略”和“白皮书”两个词被交替使用。[21]外交政策白皮书的内容主要涉及对澳大利亚所处的国际环境的认知、未来一定时期的国际定位、国家利益的界定以及外交的总体目标和规划。它面向公众、媒体和所有利益相关者，甚至有意吸引公众的参与，其广泛听取意见的政策咨询就体现了这一点。政府意欲通过制定外交战略，辨明是非、统一思想，形成更为清晰、完整的外交政策体系，对未来的风险与机遇有正确的把握。[22]
就战略层面的政策制定来说，制定外交政策白皮书的决定是由决策高层做出的。特恩布尔政府起初在竞选时承诺会制定全新的外交战略，但该决策是何时以及如何做出的，即使外交和贸易部（包括秘书长）也不清楚。[23]白皮书的编写是由外交和贸易部的特别工作组具体承办的，由理莫德负责，编写人员来自总部的各个地区和功能分部，也包括个别驻外官员。[24]2017年3月，外交和贸易部史无前例地将所有驻外使节和高级官员召回堪培拉，就澳大利亚外交的走向进行研讨。在项目前期政策咨询的过程中，外交和贸易部、国防部、智库和学术圈都有参与。项目的进展情况由外交和贸易部高级官员向外长以及总理进行汇报，但从频次上来看，高层决策者的参与是短暂和象征性的。[25]从白皮书的内容来看，各相关部门提出了各自的建议。一个横跨政府主要部门的副秘书长层级的会议确保了白皮书所认定的目标以及原则不损害和妨碍任何部门。[26]也可以想象，白皮书出台之前的版本会传送至内阁，总理与各部长对其中的核心概念进行了反复讨论与推敲。
二 政策环境与过程的互动
环境的发展变化成为外交政策变化最主要的外因。虽然外因需要通过内因发生作用，但在一定情境之下，外因可以成为主要的驱动力。外交政策环境与政策制定过程的互动，其实反映的是外交政策制定中外因与内因之间的互动关系。国内环境主要包含国内政治制度、相关利益集团、媒体以及舆论等要素；国际环境则主要指国际格局、地区秩序、全球化等要素。在分析政策制定特别是政策变化时，国内外环境要素会被作为重点的考察对象。
（一）国内环境
外交是国内政治的延伸，澳大利亚的外交政策产生于它的政治制度。澳大利亚宪法规定外交政策制定属于联邦政府的职责范畴，总理、内阁在外交决策上的权威几乎不容挑战。[27]国会与反对党基本上处于外交政策制定的过程之外，因此对外交政策的影响是很有限的。他们与外交政策制定的互动，主要体现在国会辩论和质询（Question Time）环节中。在国会辩论中，通常由外长或国防部长宣读事先准备好的政策声明，继而反对党的相关人员也会宣读事先准备好的声明。这一互动并不具有辩论的实质，更多是形式上的。有学者认为，其功能在于向外界公布某些政策或外交原则。[28]相比之下，质询表现出更为互动的特质。通过工党参议员黄英贤（Penny Wong）对时任外交和贸易部秘书长孙芳安（Frances Adamson）的质询，我们可以了解到关于白皮书的决策、政策咨询过程、总理和外长的参与、项目资金来源及使用等诸多方面的信息。[29]质询可以是书面形式的，将准备好的问题发送到外交和贸易部相关部门；也可以是口头的，对于不能现场回复的问题，外交和贸易部组织相关部门形成书面回复。国会讨论和质询的内容（包括书面和口头的）都会被记录在案，方便公众查询。[30]国会质询越来越受到行政部门和决策高层的关注，因此外交和贸易部也会把预测质询问题和准备回复作为很重要的一项工作来完成。
商业界和商人是外交政策制定的背景因素中一个不可忽视的要素。在现代国际体系中，国民经济的发展日益成为各国外交的重要驱动力，对于澳大利亚来说更是如此。作为世界第十二大经济体，澳大利亚的经济发展以出口为导向，农牧业产品、矿业产品以及近来发展迅速的服务业产品的出口支撑着澳大利亚经济的高速运转。即使遭受到经济危机、金融危机等严峻挑战，澳大利亚经济仍然保持了近三十年的连续增长。几十年来澳大利亚政府对国民经济的有效管理，与其外交政策的方向以及调整是密不可分的。七十年代中期，惠特拉姆（Gough Whitlam）政府大刀阔斧地对外交进行改革，迅速地走出越战的泥潭、实现与新中国建交，后来弗雷泽（Malcolm Fraser）、霍克（Bob Hawke）以及基廷（Paul Keating）政府在外交上全面转向亚洲、接触亚洲、融入亚洲，伴随着亚洲国家经济的起飞，澳大利亚也获得了难得的发展机遇。
从机构上来说，1987年外交部与贸易部合并，1991年澳大利亚贸易委员会（Austrade）并入，进一步强化了外交政策中的经济驱动。现外交和贸易部下辖的六个部门中有一个是贸易、投资与商业参与部（Trade，Investment and Business Engagement Group），专门处理贸易、投资以及自由贸易协定谈判等事务，经济外交已经成为澳大利亚外交的重要内容。外交和贸易部的主要功能之一就是为澳大利亚商人和企业服务，以开拓商机为己任，创造有利于澳大利亚企业和商人开展经济活动的国际商务环境。在2017年外交政策白皮书的政策咨询过程中，我们看到商业界的信息输入和政策输入是实实在在的。以外长毕晓普在悉尼和珀斯主持的两次一般性讨论会为例，参会者一半是专家学者，一半是大企业的负责人或行业协会代表。[31]由此可知，商人通过行业协会或者通过个人在政界的关系影响外交政策制定。无论通过哪一种途径，商业界的能量都不可小视。他们是澳大利亚自由贸易政策的有力支持者，在对华政策上也常常发出积极的声音。[32]
国内环境中另一个重要的要素便是媒体与公众舆论。由于受众巨大而且信息传递迅捷便利，媒体成为现代国家进行治理的有力工具。在澳大利亚的选举制度下，政党的竞选和当选离不开媒体，当选后发布政策、维持选民的支持也离不开媒体。媒体通过自己的视角与价值观，向公众传递政府与政策的有关信息，因此公众收到的信息，是经过媒体的棱镜过滤的信息。公众也通过对媒体的选择，反过来影响媒体对于信息的筛选和诠释。媒体对外交政策制定的影响，正是通过其对信息传递的控制，通过掌握与公众互动的主导权而实现的。公众舆论的影响主要来源于选举时的投票权和对执政党的支持率，因此这种支持或反对一般是指向不同党派在竞选时所宣示的一整套内政、外交方针，而非某一具体的外交政策。但是政府在进行某些重要的外交决策时，往往很难忽略当时的舆论氛围——以舆论形式表现出来的民意。
在近两年的对华政策中，澳大利亚媒体就是一个极为关键的因素，发挥着巨大的影响力。2017年6月，澳大利亚广播公司与ABC新闻网对与中国相关问题的负面报道严重影响了公众对中国的印象。2017年外交政策白皮书中，“外国干涉”（foreign interference）出现了10处之多，并且在以安全为主题的第五章中被单列为第五个小标题。白皮书中出现独立（independence）的概念，指的并不是在联盟框架下相对独立的外交政策，而是保持澳大利亚政府决策和民主机制不受外国政府的干涉。
媒体是一个多棱镜，既反映出政党争斗的复杂性，也反映出文化、价值等非政治因素的影响。媒体对公众舆论的导向性作用，进而直接反映在外交政策中。甚至在2017年外交政策白皮书颁布两年后的今天，负面的媒体舆论环境，对现任总理莫里森（Scott Morrison）当前的对华政策仍然形成牵制，未来亦是如此。因而在理解澳大利亚的对华政策时，应当充分考虑媒体和舆论这对重要的互动因素。
（二）国际环境
从目前到2030年前后的时间，很可能会成为国际格局和国际秩序改变的一个节点。过去三十年国际社会经历了很多影响深远的变化，特别是苏联解体导致国际格局从“两极”突变为“单极”，国际社会由两个严重对峙和严格区分的阵营，转为由美国单一霸权主导下各地区暗流涌动。对于未来的走向，很多学者倾向于认为，即使像美国这样前所未有的超级大国，其霸权也会在时间和变化中被渐渐消融，新的实力国家会涌现，从而改变现有的格局与秩序。这一过程将由美国自身以及其他实力国家的发展、政策制定乃至互动共同决定。美国国内政治面临民意分化、政府赤字等严峻挑战，现任总统特朗普回归战略收缩和孤立主义，但经济显示向好，将对其盟友和对手都产生重要的影响。在“多极”当中，中国经济实力和综合国力的提升，已经改变主要国家之间的力量对比。在这样一个关键的时间节点，澳大利亚外交面临着“变”与“不变”的选择与考验。如此看来，澳大利亚召回113个驻外使团的大使，商讨如何重塑澳大利亚对外关系，看似毫无缘由，其实是存在深层原因的。
澳大利亚身居太平洋西侧，中美关系特别是中美竞争的影响也同样显现在地区秩序上。半个多世纪以来，澳大利亚一直将美国作为其国家安全最重要的保障，美国在亚太地区的军事优势始终是澳大利亚最重要的心理支持。新版白皮书认定，用某些指标去衡量，中国已经成为世界第一大经济体[33]，但是美国首屈一指的金融容量仍将持续，贸易、援助的功能仍然强大。[34]更重要的是，美国仍将保持其在军事上的强大优势，在其亚太盟友的支持下，继续扮演领导角色。早在2012年，怀特已经在思考中国的快速发展给美国霸权、给澳美同盟带来的“挑战”。其“中国选择说”主张从澳大利亚的角度来看，美国与中国分享权力的亚太世纪更符合澳大利亚的利益。[35]
全球化也是澳大利亚外交所要面对的一个重要的外部环境要素。即使是偏居一隅的澳大利亚，也无法将自己隔绝开来，实际上澳大利亚的现代史就是如何面对一个越来越全球化的世界。[36]同样的道理，恐怖主义借助互联网，无孔不入地侵入到各个国家，西方国家更无法抵御极端主义的宣传攻势。[37]贫困导致政治的不稳定，经济危机进一步降低了国家的经济实力和治理能力，在澳大利亚的一些邻近国家造成社会不稳定、发展后继无力。在可预见的将来，这些趋势只会进一步深化而非减弱，因此要对澳大利亚未来十年的外交进行规划，白皮书决策者和编写者需要对全球化带来的挑战提出应对方案，这在2017年外交政策白皮书中得到了体现。
三 价值因素与政策选择
价值观是外交政策制定过程中的一个重要因素。它从根本上影响到政策制定主体的思维和判断，也始终限定和制约着环境因素的发展变化。作为一个社会群体，澳大利亚外交的政策制定主体共享某些价值观，它们是外交政策制定的重要参数，因而特别值得关注。而不同的政策立场，往往是在一个相对稳定的价值层面上，在实用主义考量之间进行折中的结果。澳大利亚的两个主要党派——工党与自由党，在这些价值观的作用下，形成了具有细微差别的外交政策。以下对价值因素的讨论就是试图辨识这些基本面，并在此基础上对不同的政策选择给出基本的解释。
（一）中等强国认同
一个国家的外交政策及其制定，不可避免地受到其自我认同的影响。对于澳大利亚来说，这个重要的影响来自中等强国认同。如卡尔·昂格雷尔（Carl Ungerer）所言，“澳大利亚中等强国的自我认同一直是影响澳大利亚外交表现和外交行为最重要的因素之一”。[38]在二战后的政治和外交实践中，澳大利亚的政治精英逐渐形成了跨越党派的中等强国认同。澳大利亚工党以“中等强国外交”为旗帜，促进了澳大利亚国内对于“中等强国外交”的接受，并成功地提升了澳大利亚的国际影响力。澳大利亚自由党同样具有“中等强国认同”，它认同澳大利亚在国际体系中处于中间等级的国家身份和国际定位，自由党政治家首先给澳大利亚贴上了“中等强国”的标签。
如今，无论是否使用“中等强国”的标签，中等强国认同始终以一种隐形的方式，对外交政策制定稳定地发挥作用。一方面，工党和自由党轮流执政，表现出不同的政策偏好；而另一方面，这些政策已经交织在一起，形成“你中有我，我中有你”的政策基本面。无论是哪一个党执政，外交政策都必须设定在三个支柱的大框架之下（见图2）。第一个支柱是联盟外交，保持并发展与美国密切的同盟关系对于任何一届澳大利亚政府来说都是首要的。第二个支柱是地区外交，深化与亚洲国家的关系，是澳大利亚在21世纪保持经济繁荣的重要条件。第三个支柱是多边外交，积极参与以联合国为代表的国际组织，成为“国际好公民”（good international citizen）并被其他国家认可，是提升澳大利亚国际形象的主要渠道。
图2 中等强国外交的三个支柱资料来源：笔者自绘。
所谓“不变”，就是以三个支柱来支撑的基本格局短期内不会改变；而“变”则是在分配有限的外交资源时，在三个支柱之间确定合适的位置，从而对既有政策进行调整。2017年白皮书的外交政策则最靠近联盟外交，其次是地区外交，最后是多边外交。现任莫里森政府并没有偏离2017年外交政策白皮书的这一设定，这也符合自由党一贯的政策思路。
（二）“事大”与自主的倾向性
澳大利亚外交有“事大”的传统，这种倾向成为其外交政策的主要基调。
“事大”最主要的驱动力是心理上的不安全感。历史学家艾伦·雷努夫（Alan Renouf）将澳大利亚描述成“被吓坏了的国家”。[39]并非因为别的国家去“吓”它，而是它始终无法克服与生俱来的恐惧和不安全感。澳大利亚殖民地的历史在其民族心理中形成一种“孤独”情节（loneliness），它像是被远在欧洲的英国母亲遗落在太平洋的孩子。“事大”带有强烈的现实主义色彩，其稳定、坚固以强大的现实利益为支撑。澳英同盟意味着防卫责任以及英联邦所带来的一切联系以及便利，澳美同盟的建立与发展则是基于地缘政治、国家安全甚至经济利益的现实选择。像澳大利亚这样的中等强国，有条件成为全球性霸权国家在地理、政策以及战略上的延伸。[40]澳大利亚决策者充分意识到实现其外交目标的现实条件，“我们的地理位置决定了我们是一个具有战略重要性的盟友……我们处在横跨印度洋与太平洋的独特位置”。[41]
克服心理上的不安全感，并非只有“事大”一种途径，“自主”是另一个选择。二战后工党将民族主义、国际主义和积极行动主义相结合，彰显其外交“自主”的内涵。“自主”的基点是民族主义，即以澳大利亚的国家利益作为外交政策的基本出发点。
实际上，工党的“自主”是在保证澳美同盟关系的前提下，争取一点政策的空间。工党政治家也赞同澳美同盟，将维护澳美同盟视作其外交政策的重要目标。工党与自由党在外交政策取向上的分野并非是否支持澳美同盟，而是在多大程度上依赖于这一同盟。从工党的角度来说，澳大利亚既不能放弃强者的保护，又不能全然依靠强者的承诺，那么在与强国结盟之外，加强与联合国等多边机制的作用，无疑是一个明智的选择。
（三）优先次序的考量
外交事务纷繁复杂，外交政策的制定首先是以国家利益为考量的。安全与繁荣是澳大利亚最为核心的国家利益，也是澳大利亚外交的目标所在。目前从国家来说，美国、中国处于优先级别的最高级，集中影响到它的战略利益和经济利益。还有一类被称为“具有类似想法”的国家，是澳大利亚在多边机制中联合行动的对象。从地区来说，邻近地区被赋予更大的重要性，文莱、柬埔寨、缅甸等周边小国也具有优先性。
如果在安全与繁荣之间非要排出一个优先顺序，通常安全被排在前面，因为澳大利亚的主权、独立是第一要务。[42]这在外交政策中体现为对地区安全和全球安全的优先考虑，包括与美国的双边同盟关系。但2017年外交政策白皮书将经济利益列在第一位，以实现澳大利亚的经济繁荣为第一要务。不同的优先次序其实代表着不同的政策选择，而不同的优先次序反映了不同的利益视角。以“一带一路”倡议为例，澳大利亚外交和贸易部、商界、某些前外长是主张积极响应的，但是国防派基本持反对态度。2017年外交政策白皮书以一句话轻描淡写地第一次回应了“一带一路”倡议，反映出其内部不同立场的竞逐和较量，而立场是由视角决定的。[43]
“友”与“敌”的观念是设定优先次序的重要参数，也是澳大利亚政治精英习惯地看待自己和世界的方式。[44]巴里·布赞（Barry Buzan）认为，“友”包括了从“真正的友谊”到“得到保护以及支持的期望”的各种关系；“敌”则指“基于怀疑和恐惧的关系”。[45]在澳大利亚同主要国家的关系中，我们看到英国和美国完美地体现了前一种关系，而亚洲国家，包括日本、印度尼西亚、中国则或多或少地体现出后一种关系的特质。媒体曾爆出特恩布尔私下里将中国戏称为“友敌”（frenemy），这其实真正地反映出发展与中国的关系给澳大利亚所带来的困惑。这一关系意味着重大的、不可放弃的利益，但是澳大利亚也无法否认在这一关系中所存在的“怀疑与恐惧”。在优先次序上，“友”必然处于优越的位置，而“敌”则是被怀疑、被限定的。这正是“友”“敌”观念的重要性所在，也是“友敌”处于尴尬境地的根本原因。
优先次序的考量实际上反映了不同主体，由于身处不同位置，形成的不同视角。同时，在不同的时间点和不同的情况下，同一主体对于优先次序的设定也非一成不变。由于这两个原因，优先次序的考量使价值观因素更为复杂和多变。这些考量影响着每一类甚至每一个政策制定主体，无论是外交政策的决策者还是参与者；它们也影响着政策制定的每一个环境因素，无论是国内环境还是国际环境。从前文分析来看，外交政策的制定过程是一个多层面、多因素的互动过程，优先次序的考量直接体现于最终的外交政策中。
结语
从2017年外交政策白皮书来看，澳大利亚外交政策基本延续了过去的要点，新的看点在于“印太”地区概念的高调宣示，美中之间位置的选择以及新的地区战略架构。从政策制定主体来看，总理内阁部、外交和贸易部与使领馆、国防与情报部门、智库和学术圈等几类政策制定主体保持着固有的参与方式，外交和贸易部与使领馆仍然是支撑具体工作的主要机构，总理内阁以及高级公务员在决策中的主导作用明显，国防与情报部门、智库和学术圈的政策输入作用仍然重要。环境要素在政策制定过程中最为活跃，但是主要的环境要素并没有变化。国内环境中，国会以及政党制度对外交政策作用的方式保持旧有的模式，商业界的影响力保持强劲，政府的弱势凸显了媒体与公众舆论对于外交政策的强势。国际环境中，全球化大大提升了经济在外交中的地位，但这一过程是长期、渐进的，全球化进一步发展的影响有待观察。群体性价值观本身就具有较强的稳定性，中等强国认同、“事大”或者“自主”等倾向扎根于历史，将长期存在于澳大利亚社会的思维惯性中，并辐射进外交政策。价值观差异的存在为不同的政策选择创造了空间，这增强了既有政策的弹性。总体来说，澳大利亚外交政策制定的结构性要素保持着既有的惯性，它们所达成的平衡在没有大的外力作用下很难被打破。政策制定的基本面决定其改变将是渐进的。目前看来，带来变化的因素包括出现革新性强的领导者，并且权力稳固。国内环境中的突发事件如经过发酵，将可能成为促发变化的诱因。优先次序的设定更多受到利益和视角的影响，具有更强的流动性。国际格局和秩序，特别是主要国家间力量对比的变化，将可能成为推动澳大利亚外交政策改变最有力的因素。方向性的改变需要内外因素、天时地利的配合。
Understanding Australia's Foreign Policy Making：With an Analysis of the 2017 Foreign Policy White Paper
Cui Yue
Abstract： Australia's 2017 Foreign Policy White Paper signifies “changes”，but mostly reflects the continuity of Australia's foreign policy. Why is it so？ And how do the structural forces like subjects，processes and values，work to maintain the status quo or drive changes in Australia's foreign policy？ It is found that current balance is secure and won't be easy to break；changes will be gradual. Specifically，different categories of subjects influence foreign policy making in a similar way；domestic and international factors are interactive in the foreign policy making processes but not strong enough；some shared values that are deeply rooted in Australian history and society，will still be projected into foreign policy.
Keywords：Australia；Foreign Policy White Paper；Indo-Pacific Region
[1]崔越，外交学博士，对外经济贸易大学中澳中心讲师，研究方向为澳大利亚外交、中澳关系、“一带一路”等。
[2]2012年10月28日，吉拉德政府发布了《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书，反映出澳大利亚工党对于澳大利亚外交在21世纪中的定位，其愿景与保守党存在差异。另外，该白皮书是由总理内阁部编写的，缺乏广泛的参与，提出的政策目标远超出外交的范畴，并缺乏相应的资源配置，也为保守党所诟病。
[3]“事大”是指一种较小国家基于强弱力量对比的劣势，以侍奉大国来保存自身的策略。
[4]Hugh Collins，“Challenges and Options for the Department of Foreign Affairs in Its Fiftieth Year，” AFAR，February 1985，pp.1084-1085.
[5]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，“Responses to Questions on Notice，” Additional Estimates 2016-2017，March 16，2017，Question No.5，p.1，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/dfat/dfatqonsindex.
[6]汪诗明：《20世纪澳大利亚外交史》，北京大学出版社，2003，第20～21页。
[7]Peter Varghese，“An Australian World View：A Practitioner's Perspective，”August 20，2017，https：//www.lowyinstitute.org/publications/address-peter-varghese-ao-australian-world-view-practitioners-perspective.
[8]Stuart Harris，Review of Australia 's Overseas Representation，Canberra：AGPS，1986，p.xiv.
[9]Allan Gyngell，Michael Wesley，Making Australian Foreign Policy，Melbourne：Cambridge University Press，2003，pp.127-128.
[10]参见澳大利亚外交和贸易部网站上的组织架构图，http：//dfat.gov.au/about-us/department/Documents/dfat-org-chart-executive.pdf。
[11]参见澳大利亚国防部网站，http：//www.defence.gov.au/。
[12]国防影像与地理空间组织（Defence Imagery and Geospatial Organisation）、澳大利亚信号处（Australian Signals Directorate）、澳大利亚安全情报组织（Australian Security Intelligence Organisation）和澳大利亚秘密情报局（Australian Secret Intelligence Service）。
[13]崔越：《从国防白皮书看澳大利亚的国家安全战略》，《江南社会学院学报》2014年第1期，第9页。
[14]储昭根：《浅议“棱镜门”背后的网络信息安全》，《国际观察》2014年第2期，第58页。
[15]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，“Responses to Questions on Notice，” Additional Estimates 2016-2017，March 16，2017，Question No.6，pp.2-3，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/dfat/dfatqonsindex.
[16]Asialink，“Submission to Foreign Policy White Paper，” February 2017，https：//www. fpwhitepaper.gov.au/sites/g/files/net3551/f/submission/170314-665-asialink.pdf.
[17]Allan Gyngell，Fear of Abandonment：Australia in the World Since 1942，Carlton，Vic：La Trobe University Press，2017.
[18]Allan Gyngell，Michael Wesley，Making Australian Foreign Policy，Melbourne：Cambridge University Press，2003，pp.82-83.
[19]笔者2017年8月在澳大利亚进行访谈时，澳大利亚国立大学亚太学院战略与国防研究中心负责人Johan Blaxland教授指出跨部门委员会在协调不同政策制定主体方面具有重要作用。
[20]Allan Gyngell，Michael Wesley，Making Australian Foreign Policy，Melbourne：Cambridge University Press，2003，pp.25-35.
[21]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，“Responses to Questions on Notice，” Additional Estimates 2016-2017，March 16，2017，Question No.2，p.3，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/dfat/dfatqonsindex.
[22]Frances Adamson，“Opening Statement，” Additional Estimates 2016-2017，March 2，2017，p.3，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/index.
[23]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，“Responses to Questions on Notice，” Additional Estimates 2016-2017，March 16，2017，Question No.2，p.3，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/dfat/dfatqonsindex.
[24]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，“White Paper Taskforce Staff Profile，” Additional Estimates 2016-2017，March 2，2017，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/index.
[25]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，“Responses to Questions on Notice，” Additional Estimates 2016-2017，March 16，2017，Question No.5，p.1，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/dfat/dfatqonsindex.
[26]政府各主要部门，包括司法部、澳大利亚联邦警察局、农业与水资源部、国防部、教育与培训部、财政部、卫生部、移民与边境保卫部、工业创新与科学部、基础设施与地区发展部、环境与能源部、总理内阁部、国家评估办公室、国库部等的高级官员参加了会议。Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，“Responses to Questions on Notice，” Additional Estimates 2016-2017，March 16，2017，Question No.4，p.1，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/dfat/dfatqonsindex.
[27]汪诗明：《20世纪澳大利亚外交史》，北京大学出版社，2003，第17页。
[28]J.D.B. Miller，“The Role of the Australian Parliament in Foreign Policy，” Parliamentarian，Vol.50，No.1，January 1969，p.3.
[29]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，“Responses to Questions on Notice，” Additional Estimates 2016-2017，March 16，2017，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/dfat/dfatqonsindex.
[30]https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Hansard.
[31]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，“Responses to Questions on Notice，” Additional Estimates 2016-2017，March 16，2017，Question No.6，pp.2-3，https：//www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Senate_Estimates/fadtctte/estimates/add1617/dfat/dfatqonsindex.
[32]澳大利亚国际问题研究会（Australian Institute of International Affairs）的执行主任、乐卓博大学（La Trobe University）亚洲中心的负责人尼克（Nick Bisley）在采访中表示，在他参加的对华政策咨询会上，对华政策存在严重的两极分化，军方多持强硬立场，商界则比较正面积极。
[33]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，2017 Foreign Policy White Paper，November 2017，https：//www.fpwhitepaper.gov.au/foreign-policy-white-paper，p.25.
[34]Hugh White，The Defence White Paper and Australia 's Future in Asia：Will We Remain a Middle Power ？ Australian National University，2009，p.34.
[35]Hugh White，The China Choice：Why America Should Share Power，Black Inc.，2012，p.5.
[36]Allan Gyngell，Fear of Abandonment：Australia in the World Since 1942，Carlton，Vic：La Trobe University Press，2017，p.360.
[37]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，2017 Foreign Policy White Paper，November 2017，https：//www.fpwhitepaper.gov.au/foreign-policy-white-paper，p.27.
[38]Carl Ungerer，“The Middle Power Concept in Australian Foreign Policy，” Australian Journal of Politics and History，Vol.53，No.4，2007，p.540.
[39]Alan Renouf，The Frightened Country，Melbourne：Macmillan，1979.
[40]崔越：《澳大利亚的中等强国外交》，对外经济贸易大学出版社，2016，第117页。
[41]Gareth Evans，Bruce Grant，Australia 's Foreign Relations in the World of the 1990s，Carlton，Vic：Melbourne University Press，1991，p.327.
[42]Gareth Evans，Bruce Grant，Australia 's Foreign Relations in the World of the 1990s，Carlton，Vic：Melbourne University Press，1991，p.33.
[43]Australian Government，Department of Foreign Affairs and Trade，2017 Foreign Policy White Paper，November 2017，https：//www.fpwhitepaper.gov.au/foreign-policy-white-paper，p.45.
[44]Hugh Collins，“Political Ideology in Australia：The Distinctiveness of a Beuthamite Society，” in Stephen R. Craubard（ed.），Australia：The Daedalus Symposium，Sydney：Angus and Robertson，1985，pp.147-169.
[45]Barry Buzan，People，States，and Fear：An Agenda for International Security Studies in the Post -Cold War Era，New York：Harvester Wheatsheaf，1991，pp.189-190.