03 国有资本充实社保基金可否缓解社保基金收支可持续问题

一直以来，在制度性成本中，涉及用工费用的“五险一金”会造成企业及职工的负担过重，挤压企业利润及职工收入，侵害市场投资及私人消费，引起社会各界广泛关注。一时间，降低“五险一金”缴费比例的呼声不断。与此同时，作为“五险一金”重要组成的养老金“赤字亏空”话题，也引起政府、居民等利益攸关方的担忧。

阶段性降低“五险一金”的缴费比例，势必影响社保基金的预期收入，本已收支紧张的社保基金的缺口可能增大，财政负担可能进一步加重。针对社保基金收支可持续性问题的解决，学界纷纷呼吁用国有资本充实以养老金为代表的社保基金，以保障社会保险安全网的稳定。

社保基金运行状况到底如何？社保征缴收入可否与基金支出实现平衡？养老金“赤字亏空”的具体状况是什么？国有资本收益充实养老金等社保基金这一决策的可行性怎样？我们围绕这些问题进行试探性思考。

社保基金实际收支如何

在社保基金历年总收入与总支出中，我们可以看到，2009—2019年，我国社保基金预算收支历年均有结余，且累计结余呈上涨趋势，如图1-1所示。

但是，无论是社保基金当年结余还是累计结余，其增速都在不断下降。其中，之所以社保基金累计结余上涨趋势放缓，可能的原因有两个：一是社保基金支出不断上涨，且增速不减；二是社会保险费收入的增长呈现放缓趋势。

因此，财政补贴收入作为社保基金缺口（社会保险支出与社会保险费收入的差值）的重要补充，暂时得以维系社保基金的当年结余及累计结余出现正值。

如果我们剔除社保基金收入中的财政补贴一项，仅查看当年社会保险费收入与当年社会保险支出，那么我国社会保险收支的实际情况便有所不同，如图1-2所示。

但是，扣除财政补贴的社会保险实际收支余额在2009年后一路下滑，到2012年出现负数，并在2013—2019年呈现快速下降趋势。根据2019年财政预算报告，若扣除财政补贴收入，当年社保基金实际收支缺口将到达1.7万亿元，而这将由涵盖地方政府及中央政府在内的一般公共预算承担。

赤字原因分析——以2014年为例

尽管社会保险收支历年皆有结余，但是在扣除财政补贴后，我们可以观察到，社会保险当年收支缺口较大，各级政府的财政压力不可小觑。我们选择2014年的社保基金决算收支作为案例，以窥测具体是哪一类险种的收支运行加重了社会保险收支缺口。

2014年，全国社保基金收支决算情况显示，在7个险种中，吸纳财政补贴金额前两位的是“城乡居民基本医疗保险基金”和“企业职工基本养老保险基金”，一共占总财政补贴近80%（见表1-1）。

如果没有财政补贴，那么我们可以发现，“城乡居民基本医疗保险基金”的亏损最大，约为3 232亿元，“城乡居民基本养老保险基金”的亏损为855亿元，“企业职工基本养老保险基金”的亏损为319亿元。这些亏损是造成财政补贴压力增大的主要原因，也是社会各界担忧的缘由。但是，考虑到当前企业与职工的社会保险负担已然过重，企业与职工贡献的社保基金收入占绝大部分，“企业职工基本养老保险基金”“职工基本医疗保险基金”“失业保险基金”等的赤字率亟待降低。

“国有资产充实社保基金”的方案，肇因于1998年国有企业改革而形成至今的“现收现付”制度。由于计划经济时期占绝大部分的公有制企业实行重积累、轻消费的分配模式，职工社会保险分配份额较低，甚至部分国有企业在运营过程中没有为职工缴纳社会保险。但是，在国有企业改制后，公有制退休职工如期享受领取养老金及医疗保障等待遇，而这一成本将由改制后的全体社会尤其当前企业及在职职工共同负担，所以被学界称为国有企业转制成本。

因此，由转制后的国有资本来“反哺”日渐亏空的养老金等社保基金，似乎也就顺理成章。但是，国有企业的经营状况究竟如何？国有资本能否负担起这一历史当然责任？这将决定国有资本充实社保基金方案的现实可行性。

国有企业运行实际状况

考虑到国有资本经营预算收入将作为弥补社保基金收入中的财政补贴，我们可以将国有净资产充实社保基金，并将每年产生的净资产收益作为弥补社保基金进一步亏空的保障。

但是，国有企业的经营绩效并不乐观，特别是在2010年之后，净资产收益率从10%跌到4%，呈现下降趋势；而同期国有资本经营预算的主要构成国有资本收益，仅从421亿元增长到2 900亿元，在规模上远不足替代同期财政补贴支出。与此同时，2008—2018年，在资产负债率方面，国有企业保持在60%以上，且从60%增长到65%；在销售利润率方面，国有企业仅保持在6%左右（见表1-2）。

结 语

依照中共十八届三中全会改革决定中的承诺，划拨国有企业利润的三成，以充实社保基金。假设这一划拨完成，那么社保基金收支状况是否有所改观？

根据表1-3，在出现社保基金赤字亏空的2012—2016年，划拨国企利润的三成确实可以实现社会保险赤字的弥补。也就是说，2012—2016年，国有企业利润的三成均大于同期社保基金的实际收支规模。

但是，随着老龄化社会的加速到来，我国养老及医疗保险支出将快速上涨。同时，年轻劳动力供应下降，将导致养老、医疗保险中运行较为良好的 “企业职工基本养老保险基金”“职工基本医疗保险基金”“失业保险基金”等也可能出现不断扩大的赤字规模。因此，社保基金收支缺口依然很大，财政补贴的压力将有增无减。

另外，值得注意的是，国有企业的净资产收益率不断下降，每年可供补充的国有企业利润将显得极为有限并日趋紧张。以国有企业的净资产或当年利润充实社保基金，在短期内或许可行，并且有利于弥补当年由于国企自身转制所造成的社会养老及医疗负担，但是长期内，社会保险收支依然难以避免较大的亏空风险。