(二) 国内相关研究概况

从文献检索的结果来看，国内相关研究大约开始于20世纪90年代末，如徐月宾于1999年对西方福利国家政府购买服务做了初步介绍。经过20多年的发展， 国内主要取得了五个方面的相关研究成果。

1． 阐释政府购买公共服务的基本原理

政府购买公共服务的基本原理之相关研究成果较为丰富。通过对代表性文献进行分类分析，大致可以将这些研究成果归为以下三个主要方面：

一是关于政府购买公共服务概念的厘定。在中文文献中，我们通过文献检索发现，关于什么是政府购买公共服务，较早的界定大约开始于2001年。李慷认为，政府购买服务作为政府部门向各类社会服务机构购买服务的行为²²，其目的是更好地履行政府的服务职能和确保用于购买服务的财政支出之效用实现最大化。政府购买公共服务的购买对象 (承接主体) 是 “各类社会服务机构”。与李慷相似，赵立波认为，政府购买服务是指政府采用购买等方式将服务交由社会组织来承接的一种公共服务提供的新方式。²³与李慷将政府购买(公共) 服务的承接主体界定为各类社会服务机构不同，赵立波将政府购买 (公共) 服务的承接主体限定为社会组织，因而对承接主体的界定较为狭窄。王浦劬等则强调，政府购买公共服务是指政府采用直接拨款或公开招标等方式将公共服务交由社会服务机构来完成，并向后者支付相应的费用。²⁴由此可知，在王浦劬等看来，政府购买公共服务的购买主体是 “政府”，购买内容是 “公共服务”，购买方式是 “直接拨款或公开招标”，承接主体是 “社会服务机构”。此外，陈少强和宋斌文、赵云和潘小炎、刘军民、陆春萍、唐钧、邓金霞、钟景秋、王雪云和高芙蓉、杨燕英、陈家建和赵阳、周玉萍等学者或实务工作者也对政府购买公共服务的概念做出了自己的界定。

二是关于政府购买公共服务的购买条件，即存在大量生产者、充分的竞争、明确的质量标准、严格的管控能力。如果存在众多可供选择的公共服务生产者，那么这些生产者就容易在服务价格、生产技术、服务质量等方面形成竞争关系，从而防止公共服务生产的主动权落入某个生产者手中而导致购买主体被生产者 “敲竹杠”。²⁵政府购买公共服务作为公共服务供给的一个政策工具，其以提高公共服务供给数量、质量和效率为基本目的。为此，既需要引入竞争机制这一核心机制，又需要制定出服务质量评估标准，还需要努力提高政府对公共服务生产行为的管控能力。²⁶

三是关于政府购买公共服务的理论依据，即公共选择理论、公共产品多元供给理论、福利多元主义理论、新公共管理理论、利益相关者理论、合作治理理论等。公共选择理论的代表人物认为，因为缺少竞争压力、缺少控制成本的动力、缺少有效的监督，所以会出现政府的低效率、寻租行为等 “政府失灵” 现象。因此要通过 “外部转移” (将一些私营部门能做的事情转移给私营部门来做) 和 “内部改革” (将竞争机制引入政府部门) 这两大策略来解决政府失灵问题。公共产品多元供给理论的代表人物较早地论证了公共产品私人经营的可能性问题，建议将公共支出和私人承包经营结合起来以更好地提供公共产品，并对 “提供 (者)” 和 “生产 (者)” 做了区分。简言之，在该理论的倡导者看来，政府虽然要负责公共产品的提供，但未必要亲自从事公共产品的生产工作。在条件合适的前提下，有的公共产品由其他主体生产比政府生产更为高效，这就为社会主体生产公共产品并由政府购买提供了学理依据。福利多元主义理论倡导将市场、政府、非营利组织、社区、家庭等作为福利的多元化供给主体，并强调多元主体之间应当相互配合和实现功能互补。²⁷新公共管理理论提倡将诸如竞争等市场机制和企业管理的方法及技术引入公共服务供给过程，强调政府的职能是公共服务的提供而不是公共服务的生产，生产工作可由社会组织来完成。²⁸该理论关注的是将竞争作为预设的价值标准、基于契约主义视角的正式合同等经济和管理的因素，而忽视了政治、文化和制度因素，因而对公共服务供给中偏离市场模式的现象缺乏解释力。²⁹利益相关者理论的提出者们强调，组织应当注重谋求所有利益相关者的利益而不是仅仅关注老板和股东的利益。³⁰合作治理理论倡导政府与合作伙伴之间建立平等的关系，并注重彼此的资源依赖、互动和协商。该理论有伙伴理论和合作理论两个分支。³¹

2． 描述我国政府购买公共服务的现实情况

关于我国政府购买公共服务的现实情况，相关研究主要探讨了购买主体和动机，分析了购买流程和方式，阐释了购买模式及成效。购买主体并不仅限于政府部门，党委下属的部门、群团组织、承担行政管理职能的事业单位，都可以成为购买主体。³²从购买动机来看，主要是为了化解不断扩大的公共服务需求、急剧增加的公共服务支出与政府亲自生产公共服务的低效率之间的矛盾。³³购买流程主要包括四个环节，即需求界定和规划制定、服务提供机构选择和合同签订、合同履行和监督管理、评估验收和后续跟进³⁴；抑或划分为确定购买项目、选择承接主体、签订购买合同、购买合同履行、购买项目验收等五个环节³⁵。购买方式主要包括合同外包、凭单、补助、奖励、招投标、谈判、询价、单一来源等。³⁶购买模式主要包括独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系非竞争性购买三种模式。依赖关系竞争性购买在实践中没有案例支撑，所以没有作为一种模式。³⁷也有学者将购买模式分为项目制、单位制、混合制。³⁸还有学者将购买模式分为体制内紧密型、体制内独立型、体制外紧密型、体制外独立型等四种类型。³⁹政府购买公共服务的成效主要包括推动了政府角色转型、提高了公共服务供给质量、降低了财政成本、累积了志愿资源、为城乡基本公共服务均等化提供了新思路等等。⁴⁰

3． 分析我国政府购买公共服务的问题及风险

我国政府购买公共服务存在的问题主要体现为购买边界的界定不够清晰、市场化程度不高、购买方式的选择不明确、服务目标偏离、监管不到位、绩效考核可操作性不强、公共性拆解等。购买边界不清晰是学者们广泛关注的问题之一。购买边界不清晰所带来的一个不良后果是，各地在开展公共服务购买工作时，自主操作的空间过大。⁴¹为了实现购买边界的清晰化，需要从公共服务的性质入手进行分类分析：对于纯基本公共服务，不应购买；对于共用资源型基本公共服务，可以购买；对于非基本公共服务，可以采用多种市场化方式来供给。⁴²市场化水平低主要体现在承接主体数量有限、承接主体多元化不充分、承接主体间竞争不到位等方面。⁴³购买方式的选择不明确带来的弊病是购买主体有时按照如何选择对自身更有利的原则来随意选择购买方式。⁴⁴服务目标偏离体现在社会组织以迎合和应付购买主体的行政需要为目标，而违背了以消费主体需求为导向的原则。⁴⁵监管不到位一方面体现在购买主体对承接主体的公共服务生产过程和生产的公共服务的质量之监管较为薄弱，而更多地聚焦于公共服务的数量；另一方面也体现在监管体系不够完备、监管人员不够专业。⁴⁶绩效考核可操作性不强主要体现在实务层面对政府购买公共服务的绩效考核重视不够⁴⁷和缺少对绩效可操作化的明确规定，在理论层面尚未完全构建起政府购买公共服务的绩效分析模型⁴⁸，并且所设计的指标体系存在权重偏误、脱离实际等问题⁴⁹。 “公共性拆解” 风险主要体现在公共性在公共服务三元主体的传递中发生了扭曲和受到了侵蚀。⁵⁰

我国政府购买公共服务的风险主要包括公共服务供给效率下降、供给质量降低、寻租、垄断、目标置换等。公共服务供给效率下降和供给质量降低的风险主要体现在：如果在政府和市场缺乏充分准备的情况下，仓促地推行政府购买公共服务，可能带来公共服务供给效率和质量的下降。⁵¹寻租作为非生产性的寻利行为，其风险主要体现在公共服务承接主体向政府工作人员行贿或政府工作人员向公共服务承接主体索贿两类情况。⁵²在政府购买公共服务的过程中，承接主体将购买主体支付的公共服务资金中的一部分返还给购买主体相关工作人员，或为了获得承接机会而提前向购买主体相关工作人员请客送礼，也并不鲜见。⁵³因此，要通过加强资金来源、流程公开、监督管理等方面的制度建设来预防相关腐败问题。⁵⁴垄断风险一方面体现在政府往往将公共资源集中于发展相对成熟的承接主体那里，长期的合作关系使这些承接主体获得了与政府讨价还价的能力，并导致公共服务出现承接主体垄断⁵⁵；另一方面体现在基层政府出于利益的考虑而对本地社会组织采取地方保护主义策略，由此阻碍了竞争并实质上形成了行政化垄断⁵⁶。目标置换风险主要体现为在我国政府购买公共服务的实践运作过程中出现了用新的目标取代了初始目标的情况⁵⁷，特别是当社会组织难以通过资源动员来完成服务项目时，其就可能会采取目标置换策略来完成与其所拥有的资源相匹配的服务项目。⁵⁸

4． 归纳政府购买公共服务的国际经验

国际经验主要包括审慎购买、需求导向、资金充足、流程规范、信息公开、法律完备、监管严格等。就审慎购买而言，要认识到政府购买公共服务作为民营化的重要表现形式，并不必然带来效率的提高和成本的降低。⁵⁹就需求导向而言，在做出购买某个公共服务项目的决策之前，会先进行需求评估，并根据评估结果来构建严格的程序和标准以保证公共服务的质量。⁶⁰就资金充足而言，例如，英国资金投入力度很大且建立了严格的核算体系。就流程规范而言，英国政府将购买公共服务细分为八个环节，并强调购买程序的公正性。⁶¹就信息公开而言，西方发达国家的政府会通过召开专门的会议、公开发布招标公告、建立专门的网站来发布购买信息和评标结果等多种途径来公开政府购买公共服务的相关信息。就法律完备而言，通常有较为完善的法律法规⁶²，甚至针对包括政府购买的公共服务项目在内的公共项目，专门出台诸如 《联邦采购条例》 《项目评估与结果法案》 等文件。⁶³就监管严格而言，西方发达国家不仅注重制定严格的标准、规章制度和加强公共服务的绩效评价来更加有效地履行监管职能，同时还强调了政府监管能力的重要性。⁶⁴

5． 构想我国政府购买公共服务的优化路径

优化路径主要包括明确政府角色、界定购买范围、识别有效需求、规范购买流程、完善法律法规、改进监督工作、推进制度建设等。就明确政府角色而言，政府从生产者转变为购买者和监管者⁶⁵，从服务生产者变为 “责任买主”⁶⁶。就界定购买范围而言，财政部门应当承担起政府购买公共服务的监管职责，通过制定相关管理办法来对购买范围做出准确界定。⁶⁷而为了提高购买范围界定的准确性，就需要 “对公共服务进行合理分类”⁶⁸，并借此划定购买的边界⁶⁹。就识别有效需求而言，就是要从政府端开展自上而下的需求调查，从公民端推进自下而上的需求表达⁷⁰，并通过需求识别⁷¹来最大限度减少供给和需求之间的错位和脱节问题⁷²。就规范购买流程而言，要通过流程的相对标准化来防止主观随意性。⁷³就完善法律法规而言，要促进立法之间的衔接和专门法律法规的出台。就改进监督工作而言，要构建主体多元化的和全过程的监督体系。⁷⁴就推进制度建设而言，要加强定价机制、第三方评估制度、问责制度、评价指标体系等制度建设。⁷⁵