(二) 政府向社会力量购买公共服务在我国的实践及其理性审视

关于政府向社会力量购买公共服务在我国最早发端于哪个城市，学界的认识并不一致。一种占多数的观点认为是发端于上海，另一种占少数的观点则认为是发端于深圳。我们通过对两种观点进行比较后发现，发端于深圳的观点更准确。虽然说深圳和上海的实践在时间上只差了一年，但深圳早于上海却是无可争辩的事实。具体来说，深圳市罗湖区于1994年开展的购买环境卫生服务是我国通过政府购买的方式来供给公共服务的起源。紧接着，1995年，上海浦东新区社会发展局将浦东新区罗山市民会馆的管理工作外包给上海基督教青年会来承担。以前述两个先例为起点，我国政府购买公共服务大致经历了从地方政府自发试点到中央政府顶层设计两个阶段。第一阶段从1994年到2012年，体现为由地方政府自主开展购买公共服务的实践探索。当然，在第一阶段中央政府有个别部门也较早地推行了政府购买公共服务的试点工作。例如，早在2007年12月24日，财政部就发布了 《关于开展政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见》 。当然，该文件在2016年8月18日已失效。第二阶段从2012年到目前，主要标志是民政部和财政部在2012年11月发布的 《关于政府购买社会工作服务的指导意见》 和国务院办公厅在2013年9月公布的 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，意味着我国的政府购买公共服务从地方政府自主开展转向了中央政府主动推行，即政府购买公共服务成为党中央、国务院着力推进的一项重要工作。众所周知，2012年11月8日至14日，党的十八大在北京召开，这标志着中国特色社会主义进入新时代。因此，第二阶段也可以认为是从党的十八大召开开始的。值得指出的是，早在2013年7月31日，国务院总理李克强就主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。此次会议明确强调要将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。 2016年6月，国务院专门成立了负责政府购买公共服务相关工作的领导小组，这意味着在中央层面上开始全面推进政府购买公共服务改革。¹² 据统计，从2012年11月到2022年10月¹³，中央政府层面出台的相关政策文本共有19个 (见表1-1) 。

总的来看，我国各级政府正越来越多地依赖通过与社会力量签订购买服务合同的方式来供给公共服务，从购买的范围到规模都呈现日益增长的态势。购买公共服务在我国大有成为公共服务供给的不二选择之趋势，购买公共服务的增长速度甚至要比购买主体对购买公共服务的管理能力之提升速度快很多。此时，公共服务的质量就从政府单方决定转而变成政府和社会力量共同发挥作用带来的结果。换言之，与政府向社会力量购买公共服务的 “高歌猛进” 相比，包括政府在内的购买主体却并不完全具备一个精明的买主所具有的管理能力，加之我们所依赖的进行公共服务购买活动的市场时常存在竞争不足、潜在的承接主体素质有限、负外部性抑或根本不存在相应的市场等诸多缺陷，故此对购买公共服务的过度依赖或多或少地存在被过分的热情冲淡了应有的理性这一需要正视的问题。毋庸置疑，在公共服务供给方式的选择上，我们虽然不宜断言政府购买必然比政府直接生产更好，但我们也不应简单否定我国以购买公共服务为主要内容的公共服务民营化改革取向，更不能因为在政府向社会力量购买公共服务的实践运作中出现了一些问题而盲目地回到政府直接供给公共服务的传统模式。正如周志忍教授所指出的¹⁴，西方学者对民营化尤其是合同外包的难题和困境之理性审视体现为对市场化改革的热情冷却之后，重新回归冷静看待和理性思考，国内学者如果受到这一影响而简单地否定在我国展开的市场化改革，那么这种简单化的照搬照抄式思维无疑是错误的。不过，从长时段的视角来看，在我们对政府向社会力量购买公共服务的利弊得失还缺少较为充分的 “经验知识” 之时，就全方位地推行该种公共服务供给方式，显然会存在一定的不确定性。而当包括公共服务供给在内的任何一类公共事务不是由单一主体来治理时，其具体运作的复杂程度和蕴含的风险通常会呈倍增状态。从政府独自供给公共服务到政府与社会力量签订合同供给公共服务，这种转变并非简单地意味着政府公共服务职能的弱化，而应当被理解为政府履行公共服务职能的方式变革，即政府更加明确了自身的职责——必须负责提供公共服务，但是未必要直接生产公共服务，因为生产职能可以外包给社会力量来履行。当然，将公共服务的生产职能外包出去绝不意味着要弱化甚至取消政府的生产职责。根据德国法学家贡纳尔·弗尔克·舒佩特 ( Gunnar Folke Schuppert) 首创的 “担保国家理论”，在通过一定的制度安排推动国家与社会力量协力承担公共任务的过程中，国家需要保证公共任务是在合乎公共利益的前提下完成的。就政府向社会力量购买公共服务来说，政府仍然要对服务对象所需的公共服务的优质高效供给承担起无可推卸的兜底保障责任，而这就给政府提出了如何恰当地选择承接主体、合理地设定合同条款以及确保承接主体按约完成公共服务生产任务等一系列新的问题。对于政府购买公共服务中蕴含的诸多新问题特别是购买主体与承接主体之间纷繁复杂的协作关系，不应单纯地认为依靠市场这只看不见的手就能轻松应对。因此，在公共服务的供给问题上，从政府直接供给转向依靠合同购买来间接供给非但不意味着政府的终结，反而意味着政府要有相应的合同治理能力和健全的合同治理制度。¹⁵如果我们将政府向社会力量购买公共服务简单地等同于类似我们去商场买衣服这样的个人购买行为，那么我们就会把整个购买过程看得过于简单，从而对其中可能存在的诸多风险视而不见，而这恰恰会导致风险转化为现实。

从类型学角度看，政府购买公共服务可能存在的风险，可以立足于不同的角度进行分类。比如说，从主体角度看，根据风险是由购买主体造成的还是由承接主体引发的，可以将风险分为购买主体风险和承接主体风险。如果按照凯特尔的概括，就可以将来自卖方的问题称为供给方缺陷，将来自买方的问题称为需求方缺陷。¹⁶从流程角度看，根据风险发生在购买流程中设计项目、编报预算、组织购买、履行合同、绩效评价等具体环节的不同，可以将风险分为设计项目风险、编报预算风险、组织购买风险、履行合同风险、绩效评价风险。本书试图综合主体和流程两个分析维度，即首先从购买流程入手，然后分析在每个环节中不同主体可能会带来哪些不同的风险，从而搭建起一个流程—主体分析框架。关于这一框架，将在后文中详细分析。

概言之，本书对政府向社会力量购买公共服务既不持过度乐观的态度，也不持盲目否定的观点；坚持问题导向而非学科导向的分析进路，尝试对政府向社会力量购买公共服务中存在哪些风险和如何防范这些风险这一还没有被深入全面地加以解释的问题做出解答。更进一步地说，基于 “科学研究总是从问题开始的”¹⁷这一观念，写作本书的目的是，面对竞争性程度偏低的有缺陷的公共服务购买市场和不完美的购买主体、承接主体、消费主体等不同主体，全面分析通过向社会力量购买的方式供给公共服务可能存在的风险，并尝试提出防范风险的策略，从而为促进政府购买公共服务高质量发展提供智力支持。

1 〔英〕 亚当·斯密： 《国民财富的性质和原因的研究》 下卷，郭大力、王亚南译，商务印书馆1974年版，第254、 272、 284页。

2 〔美〕 唐纳德·凯特尔： 《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第125页。

3 〔英〕 朱利安·勒·格兰德： 《另一只无形的手：通过选择与竞争提升公共服务》,韩波译，新华出版社2010年版，第104页。

4 胡伟、杨安华： 《西方国家公共服务转向的最新进展与趋势——基于美国地方政府民营化发展的纵向考察》, 《政治学研究》 2009年第3期，第109页。

5 合同外包不能等同于私有化。合同外包意味着政府通过别的主体来生产公共服务，但政府仍然承担公共服务的供给职责。私有化意味着该公共服务完全交由市场来自发供给，政府完全从该公共服务的供给领域中退出，即不再承担相应的供给职责。

6 从美国的文化传统看， “不信任政府” 和 “亲市场” 的观点往往更占主流。正如凯特尔的研究所发现的那样， “美国人长期崇拜私人市场，以表达他们对公共权力的厌恶。因为市场追求效率而政府则不行；市场承诺在质量和价格方面要有选择性而政府不能；市场提供竞争而政府只有垄断”。 参见 〔美〕 唐纳德·凯特尔： 《权力共享：公共治理与私人市场》，第1页。

7 周志忍： 《认识市场化改革的新视角》, 《中国行政管理》 2009年第3期，第12页。

8 〔美〕 E. S． 萨瓦斯： 《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第117页。

9 周志忍： 《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第271页。

10 这些案例发生在2003年之前，所以这里的金额应根据当时的美元购买力来审视。

11 吴小明： 《政府采购实务操作与案例分析 (第二版) 》，经济科学出版社2011年版，第191页。

12 王浦劬、〔英〕 郝秋笛等： 《政府向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析》，北京大学出版社2016年版，第4页。

13 检索日期为2022年10月16日。

14 周志忍： 《认识市场化改革的新视角》，第15页。

15 〔美〕 菲利普·库珀： 《合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇》，竺乾威、卢毅、陈卓霞译，复旦大学出版社2007年版，第51页。

16 〔美〕 唐纳德·凯特尔： 《权力共享：公共治理与私人市场》，第25页。

17 《中国社会科学》 编辑部： 《理论是问题之树盛开的花朵—— 〈中国社会科学〉2021年重点选题构想》, 《中国社会科学》 2021年第1期，第4页。