前言

社会公平正义是我国发展的方向和终极目标,原因在于其是人类社会的基本价值追求和行为准则,是促进社会和谐的基本条件,是实现人民美好生活的根本保证。从定义上来说,公平正义是指正直、公平、合理、平等、正义等类似的价值取向、道德规范融为一体后所形成的一种判断标准,具有历史性、合法性、具体性、相对性等特性。从内容上来说,社会公平正义包括权利公平、机会公平以及规则公平,其中权利公平是规则公平的前提和内在依据,机会公平是权利公平的重要补充,而规则公平是权利公平与机会公平的衡量尺度和重要保证。基于社会公平正义的视角构建社会公平保障体系,就需要实现起点公平、过程公平与结果公平的统一,以及横向公平与纵向公平的统一。社会公平保障体系本身包含很多方面的内容,本书从五个篇章展开分析,在理论分析的基础上,重点探讨基本公共教育、基本医疗卫生服务、基本住房保障、社会救助、社会保险和社会福利等几个方面的公平正义情况。

第一篇包含第一章,是理论分析部分,系统全面地对公平正义的内涵外延进行了深度解读,为后文的研究奠定了坚实的理论基础。

第二篇包含第二章至第四章,重点研究我国基本公共服务体系的公平性问题,分析了公共教育、医疗卫生、住房保障等方面的公平性问题。第二章以基本公共教育的公平性为研究对象,分别从起点公平、过程公平和结果公平展开分析,并利用Hedonic模型分析义务教育小学阶段教育资源分配不均衡对房价的影响。研究发现,我国以入学率衡量的起点公平存在省际差异,但差异并不大;而以各种教育投入的指标衡量的过程公平省际差异很大,使得义务教育的结果公平也存在明显的省际差异。另外,义务教育小学阶段学校级别类型的划分对“学区房”住宅价格具有显著的正向促进作用。下一步可从以下四个方面构建公平的教育体系:一是改变地区间教育资源投入不公平的现状,对投入不足的地区加以扶持;二是完善教师流动制度,推进教师资源配置优化;三是关注弱势群体,将教育资源更多地向贫困人群倾斜;四是取消义务教育阶段的学校级别划分,促进基础教育公平。

第三章将视角放在基本医疗卫生服务的公平性上,同样从起点公平、过程公平和结果公平展开分析,并利用基于Theil指数分解的方法探讨各因素对医疗服务结果不公平的影响程度。研究发现,从以医疗服务可及性和医疗资源覆盖面衡量的起点公平指标来着,城市和东部地区分别优于农村和中西部地区,而过程公平未存在显著的区域差异;从以患病率和患病天数等指标衡量的结果公平指标来看,城市地区反而略高于农村地区。实证结果表明,收入水平是影响医疗服务结果公平的最重要因素。短期内可从以下三个方面努力构建公平的基本医疗卫生服务体系:一是建立居民健康档案;二是加大人才培养力度,特别是以全科医生为重点的基层医疗卫生服务队伍;三是加强居民保健和疾病预防工作。

第四章探讨了我国住房保障的公平性问题,分别从整体住房保障体系和住房保障政策两方面展开,以北京市为例进行深入分析。研究发现,北京市目前将中等收入群体纳入保障范围,在现有的保障能力下有违公平性原则;目前的保障方式以实物保障为主,缺少出租型保障房,不能保证补贴的公平性和效率性;从政策制定和政策执行两个方面衡量各项住房保障政策的公平性,显示廉租房和公共租赁房的公平性较好,经济适用房的公平性则较差。下一步可考虑从以下几个方面构建我国公平性住房保障体系:一是控制保障范围,规范保障对象;二是逐步改变补贴方式以提高政策的公平性和效率性;三是健全住房保障法律体系;四是充分利用市场机制,拓宽融资渠道。

第三篇是中国社会保障体系的公平正义性研究,重点分析了社会保险、社会救助等方面的公平性问题,包含第五章至第七章。第五章研究了我国养老保险体系的公平性问题,分别从横向及纵向的视角展开深入分析。研究发现,从横向的角度来说,宏观上不同养老保险制度之间存在严重的不公平现象,并且不同地区养老保险待遇差距明显;微观上我国基本养老保险制度实现了一定的收入再分配功能,具有较强的公平性特征。从纵向即代际公平性角度看,目前城镇企业职工基本养老保险能够保证一定的公平性,未显示出显著的代际不公平现象。结合现有研究成果和我国实际,可重点从以下四个角度出发构建我国公平、正义、共享的养老保险制度:一是坚持社会公正基本理念,推进我国养老保险制度改革;二是探寻不公平产生的根源,缩小不同制度之间的待遇差距;三是尽快推进养老保险全国统筹,消减不同区域间的待遇不公平性;四是加强制度建设以化解可持续性风险,确保代际公平。

第六章以我国医疗保险体系的公平性问题为分析对象,分别从起点公平、过程公平和结果公平三个维度展开分析。研究发现,我国的社会基本医疗保险体系在起点公平方面已较为完善;在过程公平方面,许多制度设计体现了对于低收入居民、欠发达地区的政策倾斜,但在不同制度内和制度间仍存在不公平;在结果公平方面,不同收入群体在住院服务使用率方面不存在明显差异,但不公平性主要体现在实际住院保障水平的巨大制度差异上。下一步可重点从以下五个角度出发构建我国公平、正义的医疗保险制度:一是坚持制度衔接和统筹管理,推进我国医疗保险制度改革;二是积极改进制度内部设计,以减少基本医疗保障的城乡差异;三是积极构建并发挥多层次医疗保障方式的作用,提高医疗保障水平和质量;四是主动给予低收入人群、欠发达地区更多倾斜和扶助;五是尽力改善医疗机构及医疗资源在城乡和区域之间配置的公平性。

第七章研究了我国社会救助体系的公平性问题,从最低生活保障标准的测算方法、城乡和区域三个维度展开深入分析。研究发现:最低生活保障标准测算方法的选择未能体现公平原则,多数贫困线测算方法的依据指向消费支出水平;城乡和区域之间最低生活保障标准均存在较大不公平,其中最低生活保障制度的保障能力上,农村优于城镇。结合我国情况并在借鉴国际经验的基础上,可重点从以下五个方面改进我国最低生活保障制度的公平性:一是坚持最低生活保障标准测算方法一致和简化的原则;二是明确最低生活保障对象的人群分类标准,分类施保;三是区分区域经济发展和消费水平,完善政府财政的分担机制;四是建立最低生活保障对象基础信息库并进行救助规律研究;五是实施统一公布低保标准、变“家计调查”为“家计比较调查”、建立与其他相关制度的衔接机制等。

第四篇主要从国际对比的角度分析了国际上社会公平保障体系与社会公平正义情况,包含第八章和第九章。第八章基于公平正义综合指数,对公平正义程度进行了国际比较研究。从社会的基本制度和资源分配视角出发,提出了公平正义比较的“二维三层”分析框架,并采用层次分析法构造了公平正义综合指数,测算了67个国家的公平正义总体水平。从结果看,总体公平正义水平达到优秀的国家,基本具备较为自由先进的经济环境、完备的法治制度、较高的政府廉洁程度以及较为合理的财富分配比例和社会保障水平;社会公平正义综合评价良好的基本都是发展中国家,这可能是因为发展中国家在现阶段普遍侧重于经济发展,难以兼顾各方面的公平正义。对中国而言,由于社会基础制度建设与收入分配格局改善并非朝夕之功,短期和中期内需重点关注基本公共服务体系和社会保障体系建设。

第九章对国际公平正义保障体系的演进逻辑和主要模式进行了较为系统的考察,以便为理解和解决中国问题提供参考。从纵向历史视角来看,本章研究认为,社会公平正义保障体系的演进,是政策制定者对维持社会稳定、掌握控制权、控制保障成本等多重目标的抉择过程;当前,国际社会公平保障体系的发展与改革更明显地呈现出“底线思维”的特点,各国的政策在从突出“社会保障”到突出“社会保护”转变。从横向国际比较来看,本章将世界范围内的社会公平保障体系划分为“原生型”和“非原生型”两种,原生型社会公平保障体系又进一步划分为自由主义模式、法团主义模式和普世主义模式。代表性国家经验表明,“唯增长论”对社会公平正义乃至经济社会健康发展的负面影响不可小视,需强调不同层次、不同类型制度安排与经济的协调发展,处理好市场和政府的关系,把握好公平与效率的对立统一关系。

第五篇基于前面章节的研究提出了建立社会公平保障体系与维护社会公平正义的战略构想和实施路径,包含第十章和第十一章。第十章提出了建立社会公平保障体系与维护社会公平正义的基本原则与总体思路。我们认为,较为自由先进的经济环境、完备的法治制度、较高的政府廉洁程度以及较为合理的财富分配比例和社会保护水平是社会公平保障体系建立的基础,据此,我们确定并论证了我国未来建立社会公平保障体系与维护社会公平正义的三大基本原则:一是以公平为核心,兼顾效率,以效率促公平;二是以权利公平为基础,以机会公平为关键,以规则公平为保证;三是优化起点公平,保证过程公平,权衡结果公平。最后在这些原则的基础上,提出了建立我国体系完整、结构科学、层次合理和动态持续的社会公平保障体系的总体思路。

第十一章具体给出了建立我国社会公平保障体系的战略步骤与实现路径。我国建立社会公平保障体系存在三大约束条件:一是国民收入分配欠公平,面临“中等收入陷阱”的挑战;二是城乡差距仍然存在,快速城市化进程中各种矛盾十分突出;三是社会政策不公平问题比较严重,需要进一步的法律制度整合。立足于这些约束条件,我们利用系统论的观点规划了我国社会公平保障体系的建设蓝图,拟定了2017—2035年间我国社会公平保障体系建设的战略构想,提出“总体设计,分步实施”的三阶段战略步骤,并据此分别制定了第一阶段( 2017—2020 年) 、第二阶段( 2021—2025 年)和第三阶段( 2026—2035年)基本公共教育、基本医疗卫生服务、基本住房保障、基本养老保险、基本医疗保险和社会救助制度建设的战略发展规划、战略重点和实现步骤。最后利用制度、道德和技术三个要素铺设了我国社会公平保障体系的发展路径,以确保我国社会公平保障体系建设能够顺利地跨越三个战略阶段,实现既定的战略目标。