前言 现代化公共教育服务体系：教育强国的基础性工程

新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国特色社会主义现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就。到2015年中国已经成为世界第二大经济体，人均收入已经达到世界银行确立的世界中高收入国家水平。“我们比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的目标。”[1]

作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，中国特色社会主义教育现代化建设也取得了巨大成就。改革开放以来，中国完成了基本教育现代化的任务，包括建成了世界上规模最大、体系完备、结构完整的教育体系，教育普及程度和各级各类学校办学条件现代化程度空前提高，国家教育总体发展水平进入世界中上行列。[2]部分发达地区的教育事业发展程度和人力资源发展程度甚至达到世界领先水平。特别是党的十八大以来，各级政府坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，不断深入推进以改善民生为重点的社会建设，坚持优先发展教育，努力办好人民满意的教育，我国教育公共服务水平和教育治理能力不断提升，中国特色社会主义教育制度体系进一步完善，为经济转型、科技创新、文化繁荣、民生改善、社会和谐提供了有力支撑，中国特色社会主义教育自信不断增强。

构建与社会主义市场经济体制相适应的现代化公共教育服务体系是当前我国教育改革发展的重大战略，是实现教育现代化、建设教育强国的基础性工程。2010年7月公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，明确提出“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序”[3]。与此相适应，“十二五”以来，我国公共教育服务体系建设取得了积极进展。九年义务教育全面普及，学前三年毛入园率大幅度提升，高中阶段教育基本普及，基本公共教育服务体系基本建立。特别是义务教育均衡化取得突破性进展，中西部和农村教育明显加强。截至2016年底，全国共有1824个县（市、区）通过义务教育发展基本均衡县（市、区）的督导评估认定，实现义务教育发展基本均衡，占全国总数的62.4%。[4]此外，“十二五”期间，京、津、沪、苏、浙等一些沿海发达地区，经济和教育发展水平持续快速提升，公共教育服务体系建设取得新的进展。特别是部分地区，如北京、上海等，教育总体发展程度已达到世界主要发达国家水平，从可量化的一些教育发展监测指标来看，跟跑的项目在减少，并跑、领跑的项目在增多。

但是，在看到成绩的同时，我们也要清醒地认识到，我国公共教育服务体系建设任务依然艰巨。2017年1月颁布的《国家教育事业发展“十三五”规划》明确指出“保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会，迫切要求完善基本公共教育服务体系”，并且将“教育发展成果更公平地惠及全民”作为具体发展目标之一，强调要“建成覆盖城乡、更加均衡的基本公共教育服务体系”。同时，国务院也印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，提出我国推进基本公共服务均等化的目标是“到2020年，基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现”。该规划还将基本公共教育作为推进基本公共服务均等化的优先领域，从义务教育、高中阶段教育、普惠性学前教育、继续教育等四个方面提出了若干服务项目[5]，强调国家要“完善基本公共教育制度，加快义务教育均衡发展，保障所有适龄儿童、青少年平等接受教育，不断提高国民基本文化素质”[6]。特别是2017年10月召开的党的十九大，在报告中还进一步明确指出，当前我国“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”。

换言之，“与世界先进水平相比，与中央要求、社会需求和百姓期待更好的教育相比，与全面建成小康社会和实现‘两个一百年’奋斗目标的要求相比，我国教育改革发展还有差距。面对新形势新任务，我国教育还不能完全适应人的全面发展和经济社会发展的需要，现代教育公共服务体系、现代教育治理体系、现代教育保障体系还不够健全，一些深层次体制机制障碍需要重点破解，一些人民群众关心的热点难点问题还需要加快解决，地方推进改革的内在动力和活力还需进一步激发”[7]。

因此，立足我国已进入中国特色社会主义新时代、社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的基本国情，聚焦十九大确立的2020年全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化以及21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略目标，按照党的十九大“坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”的总体部署，加快推进现代化公共教育服务体系建设已经成为建设教育强国的基础性工程。

有鉴于此，本书以笔者承担的全国教育科学规划教育部重点课题“发达地区构建现代化公共教育服务体系政策研究”、北京市计生委委托项目“教育资源布局及其相关政策影响研究”的理论研究成果为基础，力图通过明晰公共教育服务体系的内涵和实践指向，系统总结“十二五”以来我国发达地区构建公共教育服务体系的主要政策动态，详细梳理当前世界发达国家（地区）推进公共教育服务体系建设的主要发展趋势，更好地把握我国构建现代化公共教育服务体系的主要发展方向。具体来说，笔者希望通过本书，能从四个方面进一步促进我国公共教育服务体系建设的现代化进程。

首先，进一步深化公共教育服务体系的理论研究。目前，尽管在我国的公共政策文本中广泛使用“公共教育服务体系”这一概念或术语，但总体而言，理论界对于公共教育服务体系的研究比较薄弱。本书认为，构建中国特色的现代化公共教育服务体系，归根结底是一个认识和实践的创新过程。在我国，教育从计划经济体制下的“上层建筑”，到市场化改革过程中强调的“产业”或“商品”，再到目前强调的“公共服务”，对教育属性认识的变化其实在一定程度上反映了党和政府对我国教育现代化建设规律认识的不断深化，体现了发展理念的深层次变革。但是，认识的变化只是一个方面，从认识变化转化成具体的实践、从基本构建起公共教育服务体系再到实现其现代化，仍然是一个漫长的过程，不仅需要自上而下的推动，而且也依赖于自下而上的创新实践。当然，构建现代化公共教育服务体系也是一个系统工程，是根据经济发展水平和政府财政收入状况，确定合理的公共教育服务内容、范围和不断提高公共教育服务能力的过程。目前，我国虽然已经进入中国特色社会主义现代化建设的新时代，但整体上还处在社会主义初级阶段，与发达国家（地区）相比还存在明显的差距，因此要提高公共教育服务水平就必须立足我国基本国情，尊重基层的首创精神，处理好区域与整体、尽力而为和量力而行、长远发展和现实改进、公共教育服务与其他公共服务等的关系，在公共教育服务的财政体系、治理体系、供给体系和信息体系方面做出符合中国实际的制度安排和政策设计。总之，笔者希望通过深化公共教育服务体系的理论研究，进一步加强人们对于教育发展中政府责任的认识，使人们更加关注具有中国特色的公共教育服务基本制度框架的系统性建设问题。

其次，加强地区之间在构建现代化公共教育服务体系方面的相互学习和借鉴。教育发展中的区域问题既是我国教育发展战略理论必须关注的基本理论，也是我国教育改革与发展必须关注的重大实践问题。[8]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“整体部署教育改革试验，统筹区域协调发展”，特别是明确提出要“根据统筹规划、分步实施、试点先行、动态调整的原则，选择部分发达地区和学校开展重大改革试点”。可以说，改革开放以来，以京津沪苏浙等为代表的东部地区是我国经济发展最快的地区，社会建设和管理中的一些新情况、新问题也往往比其他地区早发。从教育发展情况来看，进入“十二五”以来，这些地区都完成了以教育普及化为主要标志的基本教育现代化任务，进而提出了到2020年率先实现教育现代化的发展目标，都把构建现代化公共教育服务体系作为全面推进教育现代化的重要内容。因此，及时总结和把握这些地区构建现代化公共教育服务体系的政策动向和实践创新，对全国构建现代化公共教育服务体系也具有重要的借鉴意义。特别需要强调的是，随着我国财税体制改革的深入，相对于中央政府在政治、经济、国防、文化意识形态等方面承担的职能而言，各级地方政府特别是省级政府承担公共服务的职责日益突出。2017年国办还印发了《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，提出要从六个方面强化对省级政府履行教育职责的综合督导评价，包括：省级人民政府贯彻执行党的教育方针情况，落实教育法律、法规、规章和政策情况，各级各类教育发展情况，统筹推进本行政区域教育工作情况，加强教育保障情况，学校规范办学行为情况。特别是该办法还从制度设计上突出了评价结果的作用，提出将“评价结果作为对省级人民政府及其有关部门领导班子和领导干部进行考核、奖惩的重要依据”[9]。2018年6月，国务院教育督导委员会向各地派出核查组，对31个省（区、市）级人民政府和新疆生产建设兵团履行教育职责的情况进行实地核查。对省级政府履行教育职责的情况进行评价，是新中国成立以来的第一次。可以说，在此背景下，将各级地方政府特别是省级政府的教育政策实践作为公共教育服务体系研究重心也是我国经济社会形势发展的必然要求之一。换言之，发达地区在我国教育现代化全局中处于引领地位，肩负着为全国教育现代化探索经验的重要使命。加强对发达地区构建现代化公共教育服务体系政策创新实践的总结，既有助于发达地区之间在解决相同或类似问题时相互借鉴，也有助于其他地区向发达地区学习。

再次，准确把握当前世界发达国家（地区）推进公共教育服务体系建设的主要发展趋势。尽管人们对于公共教育服务的认识不尽相同，各国公共教育服务体系的建构也存在不同的模式和做法，但从历史和发展的角度来看，教育作为公共服务重要内容的地位在各国越来越突出，超前谋划教育发展、积极推进公共教育服务体系的改革已经成为各国提升国家竞争力的共同趋势。能否拥有发达的公共教育服务体系并发挥其在促进经济增长和社会公平方面的重要作用，也已经成为衡量一个国家（地区）现代化水平的重要标志。以2018年6月经济合作与发展组织（OECD）发布的《教育政策展望2018：将学生学习置于中心位置》（Education Policy Outlook 2018：Putting Student Learning at the Centre）为例，它就明确提出社会发展需要好的教育政策，了解政策生态系统有助于制定合理的教育政策。立足OECD各国教育政策发展实践，该报告认为可以从三个领域分析各国的教育政策态势：一是聚焦学生，从提高学业成就的角度（Students：Raising outcomes）；二是聚焦教育机构，从提高教育质量的角度（Institutions：Enhancing quality）；三是聚焦教育制度，从有效治理的角度（Systems：Governing effectively）。特别是该报告还聚焦第一个方面，分析了43个国家教育系统近十年来重要的教育优先领域及主要教育政策的演变，比较了2008年至2014年这些国家实施的各种教育政策的最新进展（主要是2015～2017年），强调教育政策的成功取决于政策自身的设计，以及实施策略。总之，“他山之石，可以攻玉”。全面准确把握当前世界主要发达国家（地区）推进公共教育服务体系建设的经验和主要发展趋势，为我国构建现代化公共教育服务体系提供现实参照，也是我国建设现代化公共教育服务体系的应有之义。

最后，明晰新时期我国推进公共教育服务体系建设的主要方向。随着中国特色社会主义进入新时代，我国公共教育服务体系建设的指导思想、供求关系、内外部环境、评价标准、保障机制发生了重要而深刻的变化，进一步推进公共教育服务体系的现代化也面临着新挑战、新要求和新机遇。因此，本书最后将立足对公共教育服务体系的理论认知、我国的实践进展和国际发展趋势的研究，坚持目标导向、问题导向和改革导向，从治理体系、投入体制、供给模式、信息体系等重点领域，对新时期我国推进公共教育服务体系建设的主要方向和战略重点提出初步的意见和建议。

总之，“实践没有止境，理论创新也没有止境”。当前我国公共教育服务体系建设已经进入一个新的发展阶段。希望本书的出版能对我国建设更高质量、更加公平、更具活力的现代化公共教育服务体系有所裨益。由于笔者水平有限，书中定有疏漏和不妥之处，恳请读者批评指正。

桑锦龙

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[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社，2017，第15页。

[2]《国家教育事业发展“十三五”规划》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/19/content_5161341.htm。

[3]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm。

[4]王强：《见证！中国教育五年新跨越》，《中国教育报》2017年第10期。

[5]具体包括：免费义务教育、农村义务教育学生营养改善、寄宿生生活补助、普惠性学前教育资助、中等职业教育国家助学金、中等职业教育免除学杂费、普通高中国家助学金、免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费。

[6]《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。

[7]蔡继乐：《用新时代中国特色社会主义思想加快建设教育强国——访十九大代表，教育部党组书记、部长陈宝生》，《中国教育报》2017年10月22日。

[8]郝克明、谈松华：《走向21世纪的中国教育发展战略研究》，贵州出版社，1997，第8页。

[9]《国务院办公厅关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/08/content_5200756.htm。