一 “公共教育服务体系”概念的出现与发展

从“公共教育服务体系”概念在我国的发展演变来看，它的出现与21世纪以来国家推进信息化发展、服务型政府建设、促进教育公平和全面深化改革等社会宏观改革大背景密切关联，既具有自己的内在规定性，也具有与时俱进的新内涵，经历了一个发展变化的过程。

（一）信息化建设视野下的“公共教育服务体系”

21世纪以来，到党的十七大（2007年）之前，“公共教育服务体系”的内涵还比较狭窄，主要是指主流学校教育体系之外，以信息技术为依托的具有开放性、公益性的教育资源库及运营服务机制。例如，在正式的国家教育政策文本中，最早出现与“公共教育服务体系”类似概念的是2004年3月教育部公布的《2003—2007年教育振兴行动计划》，其中提到要“构建教育信息化公共服务体系，建设硬件、软件共享的网络教育公共服务平台”“贯彻《行政许可法》，加快政府职能转变，……，建立公共教育管理与服务体系”[1]等。2006年，时任教育部部长的周济在《求是》杂志撰文《坚持教育优先发展 切实促进教育公平》，也提出要“建立遍布乡村学校的现代远程教育网络，形成面向全国农村的公共教育服务体系”[2]。甚至到2007年5月发布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，也没有明确提出“公共教育服务体系”概念，其中只有“明确各级政府提供教育公共服务的职责，并按照建立公共财政体制的要求，将教育列入公共财政支出的重点领域”“努力构建教育信息化公共服务体系”[3]两处近似的简单表述。

（二）促进公平视野下的“公共教育服务体系”

党的十七大后，随着进城务工农民随迁子女教育、城乡教育差距扩大等一系列涉及教育公平问题的凸显，建立健全“公共教育服务体系”的说法开始出现并被认为是促进教育公平的重要手段和主要标志。例如，时任国务委员的陈至立在教育部2007年度工作会议上的讲话中，在强调“促进公共教育特别是义务教育的均衡发展”时，提出要“形成面向全国农村的公共教育服务体系”[4]。2008年12月新修订的《教育部工作规则》也提出“教育公共服务”和“教育服务体系”的概念，指出教育部要“强化教育公共服务。完善有关政策措施，健全教育服务体系，健全教育服务的监管和绩效评估机制，增强教育服务能力，合理配置教育资源，促进教育公平，推进教育基本公共服务均等化”[5]。时任教育部长的袁贵仁在教育部2010年度工作会议上则明确提出“要主动适应城镇化进程，把学校作为中小城市和小城镇发展的重要基础公共设施，科学规划、合理布局，健全公共教育服务体系，提高教育服务能力”[6]。

（三）教育综合改革视野下的“公共教育服务体系”

2010年第四次全国教育工作会议召开之后，特别是“十二五”期间，在我国的教育政策文本中建立健全“公共教育服务体系”的提法越来越多，这不仅成为我国教育改革发展的目标、促进教育公平的重要内容，而且成为深化教育管理体制改革的新任务。例如，《纲要》不仅把其作为2020年我国教育改革与发展战略目标的重要内容之一，而且在办学体制、教育管理体制、投入体制改革方面也做出了相关的具体部署（见表1）。[7]特别是2012年7月国务院正式印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，不仅明确提出了“基本公共服务”的概念，即“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”，而且明确界定了“基本公共服务体系”的概念，指出“基本公共服务体系，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排”[8]，从而为从综合改革的角度理解“公共教育服务体系”的概念和实践指向提供了可能。

表1 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》有关“公共教育服务”的表述

（四）国家治理体系与治理能力现代化视野中的“公共教育服务体系”

党的十八大以来，特别是“十三五”以来，随着我国教育综合改革的深入推进，我国基本公共教育服务体系“基本确立”，进一步完善我国公共教育服务体系、提升公共教育服务体系能力和水平的任务更加迫切。在此背景下，“公共教育服务体系”建设问题日益成为国家治理体系与治理能力现代化的重要内容之一。为此，政府主要从两个方面推进“公共教育服务体系”建设。

第一，持续深化教育内部综合改革，进一步拓展基本公共教育服务的内容和途径成为公共教育服务体系建设的主要趋势。2017年1月，国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》聚焦2020年我国全面建成小康社会的发展目标，按照“保基本、补短板、促公平”的思路，以“提高基本公共教育服务的覆盖面和质量水平”为主线，对提升我国基本公共教育服务能力做出全面专门部署，将“建成覆盖城乡、更加均衡的基本公共教育服务体系”作为2020年我国教育改革发展的重要目标之一，并对进一步提升基本公共教育服务能力的重点工作做出了详细部署。同时，也对完善公共教育服务体系提出了新的要求，例如，为应对我国老龄化程度不断加深的发展态势，提出要“推进老年教育机构逐步纳入地方公共服务体系”；为了促进民办教育发展，提出“鼓励教育服务外包”，作为政府教育服务的重要补充；等等（见表2、表3）。

表2 《国家教育事业发展“十三五”规划》有关“公共教育服务”的表述

续表

表3 《国家教育事业发展“十三五”规划》关于“提升基本公共教育服务能力”的政策部署

第二，更加重视突破制约公共教育服务体系建设的外部体制机制问题。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在一系列与我国公共教育服务体系建设相关的基础性制度方面做出了重要的改革部署，例如“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”“创新人口管理，加快户籍制度改革”“推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放”等。此外，还提出要“扩大省级政府教育统筹权”，把充分调动省级政府深化教育改革的主动性、积极性和创造性，健全省级政府统筹管理教育的制度作为深化教育领域综合改革的重要保障之一。

特别是为了进一步推进现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，2018年初国务院办公厅还印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，提出：将义务教育（包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项）、学生资助（包括中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助4项）列为基本公共服务事项的内容，列入中央与地方共同财政事权范围；要参照现行财政保障或中央补助标准，制定义务教育公用经费保障、免费提供教科书、中等职业教育国家助学金等基本公共服务保障的国家基础标准；要规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式，主要实行中央与地方按比例分担；要在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，对共同财政事权基本公共服务事项予以优先保障等。[9]

总之，“公共教育服务体系”概念及其使用语境在我国的发展变化，既充分体现了公共教育服务体系建设在我国经济社会发展中日益凸显的战略性地位，也充分体现这项战略性、综合性改革任务日益凸显的复杂性和艰巨性。