第一章 绪论

第一节 研究背景

一 汽车保有量增加带来的能源消耗和环境问题日益严峻

自中华人民共和国成立以来，汽车保有量迅速增加。根据国家统计局的数据，1949年底，全国民用汽车仅有5万余辆。1978年底，全国民用汽车达到135.84万辆，是1949年的26倍，其中，载客汽车25.9万辆，载货汽车100.17万辆，分别为1949年的15倍和30倍。2008年底，全国民用汽车达到5099.61万辆，是1978年的38倍，其中载客汽车3838.92万辆，载货汽车1126.07万辆，分别是1978年的148倍和11倍。自2007年以来，我国汽车保有量平均增速在10%以上（见图1-1），处于高速增长阶段，至2017年我国汽车保有量已经突破2亿辆，目前更是成为仅次于美国的世界第二汽车大国。这其中，私家车保有量增速更高，2012～2017年我国私人汽车保有量一直保持12%以上的增速，这表明人民生活水平的提高促使了私家车购买量快速增加。尽管我国千人汽车保有量在2014年就已破百，但是与发达国家相比仍然有明显差距，即使是和世界平均水平相比也有一定差距。随着居民生活水平的不断提高和城镇化进程的稳步推进，汽车保有量将持续增加，根据国务院发展研究中心的预测，预计到2030年我国汽车保有量将超过4.1亿辆。

图1-1 2007～2019年我国汽车保有量及增长率

资料来源：中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴》（2008～2019），中国统计出版社；2019年数据从国家统计局官网获得。

相关研究表明，汽车尾气排放所产生的一氧化碳、碳氢化合物和氮氧化合物等已占大城市空气污染物的70%～80%，成为城市空气污染的主要来源[1]。汽车内燃机每消耗1升汽油，会排放150～200克的一氧化碳、4～8克的碳氢化合物和4～20克的氧化氮。随着机动车保有量的快速增加，我国城市空气开始呈现煤烟和机动车尾气复合污染的特点，直接影响群众健康。根据生态环境部发布的统计数据，2018年全国机动车污染物排放总量为4065.3万吨，其中，氮氧化合物562.9万吨，颗粒物44.2万吨，碳氢化合物368.8万吨，一氧化碳3089.4万吨。其中，汽车是污染物总量的主要“贡献者”，其排放的氮氧化合物和颗粒物超过90%，碳氢化合物和一氧化碳超过80%。按车型分类，货车排放的氮氧化合物和颗粒物明显高于客车，重型货车是主要“贡献者”，而客车的一氧化碳和碳氢化合物排放量则明显高于货车。按燃料分类，全国柴油车排放的氮氧化合物接近汽车排放总量的70%，颗粒物超过90%；而汽油车一氧化碳和碳氢化合物的排放量则较高，超过排放总量的70%。按现有排放标准分类，占汽车保有量3.8%的国Ⅰ及未达到此标准的汽车，其排放的4种主要污染物占排放总量的30.0%以上；而占保有量75.2%的国Ⅲ及以上标准汽车，其排放量还不到排放总量的40.0%。按环保标志分类，仅占汽车保有量6.8%的“黄标车”却排放了45.4%的氮氧化合物、74.6%的颗粒物、47.4%的一氧化碳和49.1%的碳氢化合物。近年来雾霾天气越发严重也是汽车尾气污染加剧的一个直接体现。2012年冬季，中国1/4国土面积、约6亿人受雾霾影响；2013年，中国平均雾霾天数为29.9天，创52年之最；2014年至今雾霾情况有所好转，但形势依然严峻。雾霾的主要成分二氧化硫、氮氧化合物和可吸入颗粒物等对人体健康均有负面影响，其中PM2.5的危害最大[2]。在已公布的各城市污染来源解析报告中，汽车尾气排放是PM2.5的主要排放来源，如北京机动车的贡献率甚至超过了30%。汽车尾气还是温室效应的元凶，会导致全球气候变暖，出现极地冰层融化，海平面上升，土地盐碱化、沙漠化等严重后果。

我国是世界上第二大原油消费国，基本国情是“富煤、缺油、少气”，因而经济的快速发展使得石油供需矛盾日益尖锐[3]。为了满足不断增长的石油需求，我国石油进口量不断增加，对外依存度早已突破50%。2019年我国原油净进口量约为5.06亿吨，较2018年高9.5%，对外依存度达到72%，且在2018年我国原油进口量就已经超过美国，成为世界上最大的原油进口国。汽车保有量的快速增加是造成我国石油对外依存度逐年升高的重要原因之一。根据工信部的统计数据，当前中国汽车耗油占总石油消耗量的1/3～1/2。考虑到未来我国汽车市场仍将快速发展，车用能源需求必将随之攀升，工信部预测到2020年，我国汽车将消耗成品油约4亿吨，这会进一步加剧我国的石油供需矛盾。若按照目前我国乘用车的油耗标准计算，届时中国的石油对外依存度将突破80%。如果要把2025年的石油对外依存度控制在67%的安全线之内，则乘用车需要节油1.3亿吨。根据相关研究结果，按最大可能情景预测，汽车节油技术、智能交通、电动汽车和替代燃料将分别需要贡献节油量的35%、44%、12%和9%。从这个角度看，推广电动汽车能在很大程度上减缓中国石油对外依存度的上升。

二 推广电动汽车是实现节能减排目标和汽车产业发展的必由之路

为限制能源消费和碳排放，世界各国大力发展低碳交通，其中推广清洁节能汽车特别是电动汽车就是一个重要方面，这也是近年世界各国交通领域改革的突破口[4]。2019年上半年全球累计销售电动汽车超过100万辆，同比增长47.4%。销量排名前八的国家分别是中国、美国、挪威、英国、法国、德国、荷兰和韩国，合计销量达到696634万辆，占全球销量的一半以上。与世界其他国家相比，我国电动汽车销量占绝对优势（见图1-2）。

图1-2 2019年上半年世界主要国家电动汽车销量

资料来源：MarkLines全球汽车产业平台。

电动汽车没有内燃机，所以不产生尾气污染，对环境保护和空气的洁净十分有益，几乎是“零污染”。而且电动汽车所需电力可以由水能、太阳能、风能等清洁能源转化，因而电动汽车的推广应用还可以减少对化石能源的依赖[5]。即便是以化石燃料为主的电源结构，电动汽车的环境效益也要优于燃油车，这是因为发电厂的能量转换效率更高，其大多远离人群密集区向高空排放，且集中排放可以更方便地加装减排治污设备。由于近年来我国经济发展放缓，电力消耗减少，因此电力过剩，但发电能力还在增加。这其中，风能和太阳能等绿色能源发电量在快速增长，电力过剩的电网很难吸纳，只得大量废弃。电动汽车大规模应用以后，可以消耗大量的电力，大量被废弃的绿色能源就能得到应用。因此，电动汽车的大量推广可以促进绿色能源的发展。再者，电网低谷期电力大量过剩一直是国家面临的难题，电动汽车普及后，就可以很好地利用低谷时期的过剩电力，且在电网高峰期电动汽车可以把所储存的电力转给家用电器使用，减轻电网的压力。由于我国煤炭储量比较大，煤炭产出的电力完全可以自给，未来通过核能、太阳能、风能等方式还可以增加新的电力来源渠道。如果从燃油汽车过渡到电动汽车，中国就可以在很大程度上减轻石油的对外依赖。从长远来看，实现能源安全，需要电动汽车快速发展[6]。

汽车产业是衡量一个国家经济实力和综合国力的重要标志。近年来，由于我国内需比较旺盛及中央政府的大力支持，汽车销售量一直保持稳定增长态势。目前，我国是世界第一大汽车生产国和最大消费市场。根据中国汽车工业协会的统计数据，2009年底我国汽车产销量均超过1300万辆，到2019年我国汽车产销量更是分别达到2572.1万辆和2576.9万辆。虽然我国已经是一个名副其实的汽车消费大国，但并不是汽车强国。相对发达国家，一方面我国的汽车产业起步较晚，在燃油汽车的核心技术方面差距较大，特别是在发动机技术方面；另一方面燃油汽车的很多技术依赖长期的经验积累，而欧美等发达国家在汽车工艺和技术上比较成熟，我国的比较优势短板明显。因此，我国汽车业在短期内难以超越欧美等先进国家，在国际汽车产业格局中处于相对弱势地位。作为经济刺激计划的一部分，中央政府已经将汽车业列为“十大振兴产业”之一。由于汽车业是国民经济的重要支柱产业，其涉及面广、关联度高、消费拉动力大，已经成为这十大产业中最先推出振兴规划的产业。在这一规划中，发展电动汽车就是一个重要方面。电动汽车与传统燃油车在核心技术方面有质的区别，而且全球的电动汽车产业基本处于发展初期[7]。我国电动汽车的技术水平与国外接近，特别是在整车动力系统匹配与集成设计、整车控制方面已掌握核心技术[8]。因而培育和发展电动汽车不仅是实现我国汽车产业可持续发展的必然趋势，也是缩短与发达国家的技术差距，实现我国汽车产业跨越式发展的重要机遇。

三 政府激励政策是电动汽车推广应用的催化剂

为了有效控制日益严重的环境污染和应对能源需求，中国政府在2006年和2007年颁布的《国务院关于加强节能工作的决定》和《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中，明确把交通部门作为解决上述两个问题的重要突破点[9][10]。电动汽车作为我国交通部门实现节能减排目标的有效途径之一，国家发改委早在2004年颁布的《汽车产业发展政策》中就将其作为汽车产业发展的方向[11]。政府后续出台的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》更是将电动汽车确定为我国七大战略性新兴产业之一[12]。根据2012年国务院印发的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》和2015年国家发改委等部门印发的《电动汽车充电基础设施发展指南（2015—2020年）》，2020年中国电动汽车年产量要达到200万辆，累计保有量要达到500万辆。2009年以来，为加快促进电动汽车产业化，以实现上述目标，国家逐步加大了市场导入期的政策支持力度，制定出台了一系列政策措施，营造了良好的政策环境。

在上述政策的扶持下，近年来我国纯电动乘用车产销量不断增加（见图1-3）。根据中国汽车工业协会公布的统计数据，从2011～2012年，随着电动汽车推广工作的逐步深入，纯电动乘用车年产销量逐渐超过1万辆；2013年和2014年，纯电动乘用车年产销量进一步增长；在2015年更是实现了“井喷”式发展，产销量双双突破了10万辆，分别达到152172辆和146719辆；此后的2016～2018年电动汽车快速发展，2018年纯电动乘用车产销量已经达到792000辆和788000辆。总体上看，我国的电动汽车保有量已经超过300万辆，占全球电动汽车保有量的60%以上。预计在未来短期内，我国电动汽车仍将保持35%～40%的年增长率，2020年产销量有望达到100万辆。可以看出激励政策对电动汽车市场具有明显的带动效应，在电动汽车产业发展的孕育期，激励政策是第一推动力。从本质上来说，电动汽车市场还是一个高度依赖政策的市场，目前电动汽车蓬勃发展主要靠各类支持政策提供持续动力[13]。尽管提高技术水平、降低生产成本仍然是电动汽车发展的主题，但是激励政策的持续支持依旧是电动汽车发展的关键。

图1-3 2012～2018年我国纯电动乘用车的年产销量

资料来源：中国汽车工业协会。

四 推广电动汽车的关键在于深入认识和管理私人消费者需求

虽然我国电动汽车的发展已经取得了长足进步，但目前电动汽车市场占有率还很低。根据中国汽车工业协会的数据，2015年电动汽车的市场份额不足1%，伴随着近年来电动汽车产销量的快速增加，其市场份额于2019年底达到1.46%。根据目前电动汽车的市场容量和发展速度预测，经过2015～2019年这5年的快速增长，2020年仍很难实现保有量达到500万辆的目标。此外，现阶段电动汽车产销量不断攀升的动力是政府部门和公共领域的大量采购。2015年国务院机关事务管理局、财政部、科技部、工信部、国家发改委联合发布的《政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案》提出，政府机关及公共机构购买机动车辆应当优先选用电动汽车，同时明确指出2014～2016年，中央国家机关以及纳入电动汽车推广应用城市的政府机关和公共机构，购买的新能源汽车占当年配备更新总量的比例不低于30%，以后将逐年提高。2015年在国务院常务会议上，国务院总理李克强进一步指出中央国家机关、电动汽车推广应用城市的政府部门及公共机构购买电动汽车占当年配备更新车辆总量的比例要提高到50%以上。尽管如此，只依靠政府力量难以实现电动汽车的大规模推广应用[14]。

由于私人汽车在各国汽车保有量中占有很大比例且增速较快，可以预见电动汽车的大规模采用也将依赖于私人消费者市场[15]。电动汽车作为新兴的汽车产品，其经济性、稳定性和便利性备受消费者质疑，目前真正来自消费者的采购数量较少。据不完全统计，2019年以个人名义购买的电动汽车在市场上的占比不到50%。考虑到这些电动汽车当中有相当一部分虽然所有权归个人，但用户购车主要是用于运营，真正作为私家车的比例更低。虽然政府针对私人消费者推出了一系列利好政策，如购车补贴、免购置税、免车船税等，但是电动汽车的私人消费仍面临“政策热、市场冷”的尴尬局面[16]。考虑到电动汽车的性能和技术水平难以在短期内有较大改善，政府支持政策比其他因素更能够决定消费者对电动汽车的接受度，因而亟须完善现有政策以增加电动汽车对个体消费者的吸引力。这就需要深入认识和了解个体消费者的需求，有针对性地出台相关政策，减少消费者顾虑，使其更容易接受电动汽车。

五 电动汽车激励政策亟待进行顶层设计

虽然我国自“八五”时期就开始出台相关政策支持电动汽车的发展，但后续很长一段时间内都主要聚焦于相关基础研究工作。从2009年开始，相关政策开始转向电动汽车的推广应用，目前我国电动汽车已经累计推广超过300万辆，占全球市场保有量的50%以上，处于全球绝对领先地位，且连续5年占据世界最大电动汽车生产和销售国的地位。此外，在国家重点推广区域，如京津冀、长三角、珠三角等地，电动汽车推广量已占全国的近80%[17]。在此过程中，国家实施的激励政策发挥着积极作用。可以说，电动汽车市场取得的成绩离不开这些政策的全方位支持，特别是近10年的连续补贴政策，促进电动汽车保有量实现从无到有、从少到多的转变。虽然现有政策已经相对完善，涵盖面较广，较适用于现阶段，但是电动汽车市场的发展速度惊人，如果不提前进行政策研判，实施中将会出现问题。因此，有必要开展对未来政策的研究工作。一方面，了解已落地政策的效果，考察是否有必要改进或者保留，以适应电动汽车市场；另一方面，随着政府补贴的退出，需要重新设计政策体系，以保证电动汽车市场稳定、健康、可持续发展。

总之，为了实现电动汽车的大规模推广，国家出台了从生产到销售的全产业链政策，国务院、财政部、科技部、工信部等多个部门联合，采取各种政策手段对电动汽车发展给予优惠和支持。消费者对这些政策的了解程度如何，他们更偏好何种类型的政策，以及这些政策实施效果如何？这些问题有待进行全面深入的分析，从而提出效果显著的政策，并充分认识现有政策中存在的问题。此外，电动汽车目前仍处于发展初期，在国家和地方政府补贴不断退出的情况下，其推广应用将会面临很大困境。在政府补贴完全退出后，为了维持电动汽车的市场竞争力，仍需要政策继续支持。因此，后补贴时代还需要对电动汽车的激励政策进行顶层设计，在深入研究的基础上，构建更为健全的综合政策体系。