第二节 文献综述与研究现状

居委会，是历史长河中特定背景下形成的组织形式。经过半个多世纪的发展与演化、改革与探索，在基层社区空间中发挥着重要的整合与组织功能，一直是基层社区中最为重要的组织形式。其产生、变异、改革与存续的历史脉络，其性质、功能、现状与走向的理论争鸣，始终存在几多张力、些许悖论，也因此引发了众多领域学者的研究与思虑。综合来看，以居委会为中心的研究，主要包括两大领域。其一，以居委会为研究对象，围绕居委会行政化议题而展开，其论述的谱系结构遵循“结构-功能”的范式，以“居委会行政化的归因—居委会行政化的后果—居委会去行政化的对策”为逻辑线索。其二，以“国家-社会”关系为理论视角，围绕社区场域中的治理实践而进行，其研究的表述框架沿着“国家中心论—社会中心说—社会中的国家”的理路。因此，本书的文献梳理也是围绕这两大领域的几大议题而展开的。

一 居委会行政化的相关研究

此议题下的研究成果颇为丰富，学者们围绕着居委会行政化的原因、居委会行政化的表现、居委会行政化的后果以及改革措施等维度进行了创造性的论述，详列如下。

1.居委会的发生学研究

居委会的发生学研究主要指涉新中国成立初期居民委员会的产生研究以及居委会的历史流变研究，以郭圣莉的研究为代表。郭圣莉在其博士学位论文《城市社会重构与新生国家政权建设——建国初期上海国家政权建设分析》中，通过对1945年至1956年的上海档案馆及上海民政局档案室涉及新中国成立前后的民政档案、社会局档案以及社团档案等原始档案资料的考察，综合运用社会史与比较研究的方法，对新中国成立初期上海旧慈善团体、同乡会等社会团体的消亡以及居委会的创建进行了历时分析，再现了新中国成立初期在一个异质性程度极高的城市空间中新中国国家政权如何进行建设，如何形成、发展并建构起与自身相适应的社会基础的历史过程。[3]她认为，居委会是国家政权建设的产物，借助阶级净化机制，国家很快在城市基层社会空间中构造了作为国家代理人的居民委员会。而处于国家与社会之间的居委会，就具有了两个方面的功能。一方面，作为城市行政体系链条的基层承担了行政命令与国家意志的下达任务，成为国家对社会进行改造以及政权建设的重要依凭；另一方面，作为群众性自治组织，居委会也承担了大量从社会体系中转移而来的、不能通过单位制完成的社会性事务。[4]由此居委会与国家政权的巩固相得益彰，成为新中国在基层整合社会的重要组织载体。

之后，郭圣莉等沿着一贯的历史档案资料与口述史的梳理与分析进路，分阶段、分时期地对上海城市居民委员会的历史发展和变迁进行了“知识考古”，鲜活地呈现了居民委员会在改革以前的历史命运和曲折发展过程，为我们研究居委会这一组织载体提供了重要的学术参考和渠道。相关成果有：《建国初期上海市居民委员会创建的历史考察》[5]、《1952—1957：上海市居民委员会调整与完善的历史考察》[6]、《1958—1966：居民委员会功能的变异与恢复——以上海市为例的历史考察与分析》[7]以及《从里委会到革委会——“文革”十年中居委会的考察与思考》[8]等。此外，桂勇、崔之余在《行政化进程中的城市居委会体制变迁——对上海市的个案研究》一文中将新中国成立以来城市居委会的体制变迁划分为前后相继的五个阶段：1949～1958年“创立与早期发展阶段”，1958～1966年“曲折发展阶段”，1966～1976年“发展停滞阶段”，1976～1996年“恢复与发展阶段”，以及1996年以来的“社区建设下的居委会行政化阶段”。[9]

2.居委会行政化的归因

已有研究对这一问题的关注最多。有学者从与居委会相关的主体出发进行归因认为，首先政府的过多干预是导致社区居委会行政化的重要原因，其中又包括认知因素、习惯因素和利益因素等方面；其次是社区居委会自身的原因，主要指涉社区居委会在行为逻辑上的主观行政化倾向[10]；再次就是社区居民的参与行为与参与意识的阙如而引发的行政化。[11]也有学者从居委会的历史渊源、环境因素、内在驱动等维度分析其行政化的原因及其不断强化的过程。[12]总体上看，现有的研究针对居委会行政化的归因可分为三种取向：体制变革的路径依赖取向、社会性因素阙如的现时取向、政策法规不明晰的文本取向。

第一，体制变革的路径依赖取向。在关于居委会行政化的研究中，路径依赖的取向代表着一种重要的研究方向和进路。路径依赖理论由制度经济学家诺思提出，其内涵主要指涉现存的制度、人们的行为，都会具有一种类似物理学中“惯性”的力量，即一旦采取了某种制度，实施了某种行为，进入了某种特定的路径，该制度或行为就会进入“锁定状态”，对制度以后的运行以及人们以后的行为将产生重要的影响。通俗一点讲，就是“你从哪里来，决定了你将要到哪里去”，用诺思的话说，“历史是至关重要的，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[13]。顾名思义，该取向的研究者认为居委会运行所嵌入的行政管理体制以及政府的运作逻辑主导了居委会的行政化。城市管理体制的管控思维和全能政府（强政府）是引起居委会行政化的根本原因。因此，行政管理体制的诸多因素、特征、机制以及政府的干预成为该取向研究者关注的焦点。比如，王邦佐等的研究指出，在计划经济体制背景下产生的居委会，实际上是党和国家组织社会和管理社会的有效载体。居委会实际上成为国家的一级行政机构，而且时至今日传统体制的惯性依然深刻影响着居委会的实际运作。[14]桂勇、崔之余提出，居委会及其行政化本质上是对社会转型背景下旧有的基层行政管理体制（单位制）的一种替代性选择。[15]也有一些研究指出，与计划经济体制相伴而生的权威主义行政体制是居委会行政化的根本原因。而权威主义行政体制则以中央政府的“无限理性”为假定，并且存在巨大的体制运行惯性。事实上，行政体制的惯性运行以及“总体性社会”下民间资源的缺乏就决定了社区空间行政化和社区居委会的命运。[16]韦俊华从政府定位、居委会权力归属、职能扩展等多个角度对居委会的行政化进行了分析。最终认为，居委会的行政化倾向是“强国家-弱社会”治理模式下制度发展的必然趋势。[17]复旦大学课题组研究指出，居委会的行政化是各个条线部门的官僚化、机关化以及各种与《居委会组织法》相抵触的行政法规对居委会进行行政命令和行政挤压等多重因素导致的复合结果。[18]

此外，特定的制度背景也形塑与约束了居委会的行政化运行。尤其是20世纪90年代以来，随着单位制的解体，为确保基层社会的稳定以及国家对基层社会的有效控制，政府自上而下地推进了社区建设的过程。随着城市管理重心的不断下移，各种从单位分离出来的职能和需求一下子沉到了社区层面。为了应对这一现实问题，街居制在此过程中得到了强化，街道办事处被赋予了更多的权能，居委会在政府行政管理体制中的地位也得到了提高。[19]居委会建设开始受到重视，居委会硬件建设经费逐年增加，居委会工作人员数量增加。但是政府的过度介入和干预，也使居委会存在行政色彩浓厚、依附性较强、自治能力较弱的状况。[20]

第二，社会性因素阙如的现时取向。此一取向的研究主要探讨政府体制性因素之外的社会性因素在居委会行政化过程中的作用。社会性因素阙如，指民间社会中居民、社区、社会组织等方面因素可能对居委会产生影响，正是这些因素的缺失或不足导致或是促进了居委会的行政化。比如，向德平从居民参与的角度，认为居民参与不足在很大程度上促进了居委会的行政化。一是，单位意识的惯性形塑了有些居民的“等、靠、要”心理预期，进而造成了居民对社区公共事务的认识偏差以及参与意识的淡薄；二是，居民参与期望和参与现实之间存在的巨大落差，制约着居民的社区参与行为；三是，居民社区参与的条件不足，包括一定的时间、知识、能力以及一定的经济基础等。这些因素最终都会影响到居民的社区参与。[21]

城市居民长期以来形成的单位意识以及对政府的依赖心理也是居委会行政化的重要诱因之一。单位制的巨大文化惯性以及政府对基层社会生活问题的“大包大揽”（全能政府，其实是政府的严重“越位”）在某种程度上也使民众的单位意识得到了强化，由此形成了居民对政府的高度依赖。有学者认为社区的行政化，既有因政府全能而难以充分实行自我管理的一面，也有因缺乏传统和能力而不能自我管理的一面，还有因有全能政府可依赖而不想自我管理的一面。改革开放以来，市场领域中个人对政府的依赖日渐减轻，但社会生活中，相当一部分人对政府的依赖日渐加重。居民视政府为理所当然的资源与服务提供者，却很少意识到与重视自己应该履行的社会责任与义务。这种情况带来的结果是：一方面居民越来越依赖政府资源；另一方面居民自我组织、自己解决问题的能力未见提高。[22]向德平的研究也发现，政府对社区的过多干预造成了社区居民对政府的强烈依赖，进而导致居民参与与自治意识的淡薄。事实上，自社区居委会诞生之日，政府的相关条线部门以及街道办事处就成为居委会的直接上级。而社区居民也倾向于将居委会看作一级政府组织，在遇到困难与问题时都会去找社区居委会寻求帮助。[23]

除了以上的民间资源之外，社区自组织、中介组织以及专业社会服务机构的缺乏也是居委会负担过重的重要原因。单位制解体，则客观上要求基层社区中有对应的组织或载体可以承接单位转移出来的社会职能，进而保持转型社会的稳定。同时，随着社区异质性的增强以及居民需求的多样化，更需要有多元化的社会组织来提供社区服务。现阶段基层社区中社会组织严重缺乏的情况，必然会导致居委会所承担的职能越来越多，居委会面临“单位化”的陷阱。张鸣宇、汪智汉的研究发现，在目前的情况下居委会实际上扮演了三重角色：政府从事基层社会管理的代理人，居民向上表达民意诉求的代言人，以及社会服务的提供者。由此，居委会呈现全能化、行政化的倾向。[24]

第三，政策法规不明晰的文本取向。持这一取向的研究者从政策法规的角度入手，通过对具体的法律法规、政策文本的分析，试图从中找寻居委会行政化的根源。学者们认为主体责任分工的模糊，成文制度的缺陷，法律定位的不清晰、矛盾等制度法规的空隙是居委会行政化的重要原因。有研究认为，社区体制中的责任分工不明确、政社不分是居委会行政化的重要原因。比如，政府包揽太多的事务，既要从事行政管理又要做公共服务，既做“裁判员”又做“运动员”。[25]社区居委会既要协助政府从事行政管理工作，又要协助其提供社区公共服务，还要从事社区居民组织工作。

也有研究者认为，相关法律制度欠缺、表述矛盾等使街道办事处能够对居委会实施制度“侵权”。[26]这里主要指的是《居委会组织法》规定的居委会行为模式蕴含着产生角色冲突的潜在可能性。比如它规定居委会可以“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”“向居民会议负责并报告工作”等。据此，居委会作为基层群众性自治组织，具有代表和反映居民的利益并向政府提出居民的诉求的义务。但该法同时规定，“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。

3.居委会行政化的后果以及去行政化的对策研究

概而言之，学者们主要从两个维度来说明居委会行政化造成的影响。其一，居委会的行政化必然会使居委会成为政府的“脚”，自治性受到削弱。比如，桂勇、崔之余的研究指出，居委会行政化的表现就是其行政管理职能的上升以及其应该履行的自治功能的萎缩、对基层社会代表性的缺失等。其结果就是居委会的主要工作围绕街道办事处而展开。[27]其二，居委会的行政化不利于居民自治意识的培育，进而造成社区公共性发育的迟滞。卢爱国、陈伟东认为，居委会的高度行政化也导致各类社区组织的缺乏，居民参与渠道的阙如、参与能力的低水平，以及参与意识的发育迟缓等。[28]

就居委会去行政化的对策而言，学者们多是围绕居委会行政化的归因进行对策分析，相关的论述主要围绕政府职能转变，多策并举提升居委会的自治能力，培育社会组织等社会空间有序、规范承接社区多样化的服务等方面展开。向德平的研究具有一定的代表性，他认为居委会的去行政化要从以下几个方面进行。（1）理顺政府与居委会的关系，深入推进政府职能的转变。（2）优化居委会自治环境，扩大基层民主，培育社区自治功能。（3）建立健全居委会组织体系、管理体系、服务体系等，提升居委会自治功能。（4）搭建共同利益平台，不断拓展社区参与的广度和深度。（5）通过整合现有社区服务网点、与社会单位联合组建社区服务中介组织、引进社区服务中介组织等方式积极培育社区中介组织，推动社区自治。（6）加强对社区工作者理论知识和实际工作能力的培训，提高社区自治能力。[29]

有学者在对居委会行政化路径依赖分析的基础上，把解决居委会行政化问题的落脚点放在了城市行政管理体制的改革以及政府职能转变上。比如，相当一部分研究者提出要实现城市基层社会管理体制从“单位制”向“社区制”变革的设想。[30]还有一些研究者则建议推进政府职能转变，缩减政府在社区的权力，重新定位居委会的角色和功能。其中卢爱国、陈伟东就主要从公共服务体制改革的角度，提出解决居委会行政化的根本途径是通过引入新公共管理和新公共服务的理念，构建社区事务的分类治理体系，推进城市公共管理和公共服务体制综合配套改革，进一步缩减政府在社区的权力，回归社区自治。[31]也有学者主张要重新界定相关职能部门与居委会各自的职责，进而厘清与理顺街道办事处和居委会的关系边界，实现两者向指导与协助、监督与服务的关系转变。[32]

针对因相关法律、法规的缺失而造成的居委会行政化问题，一些学者认为，首先，应该对社区居委会承担的工作进行认真、全面而细致的梳理与界定，从制度上规定居委会到底应该做什么以及不能做什么，实行“清单制”；其次，在明确社区居委会职责的基础上，严格实行行政事务的社区“准入制”；再次，要修改或重新制定出台《居委会组织法》，特别要将1989年《居委会组织法》中容易造成居委会角色混乱或在实际工作中难以执行的条文剔除；最后，要明确社区居委会的角色定位与权责义务，从源头上切断社区居委会行政化的可能。[33]

此外，也有学者从社会空间出发，从“增量”的角度提出了居委会去行政化的改革路径。卢爱国、陈伟东提出，要积极引入新公共管理和新公共服务理念，在政府的支持下孵化一批专业性的社会服务组织。[34]也有学者主张，在城市基层社会管理中引入市场机制和居民自治机制，政府为自治创造积极条件，让居民学会如何自治；[35]同时大力培育各类社区社会组织，推动社区自治发展等。[36]

4.实践中的“街-居”关系改革研究[37]

随着改革的不断深入，城市社区的管理形态发生了转型，从形式上看就是单位制日渐让位于社区制，但社区制在发展中也已暴露内生的行政整合过度与社区自治能力不足这一影响城市基层社会秩序建构的弊病。为了消除这一弊病，各地积极探索，从强化基层社会治理能力和基层社区的去行政化两条路径开展社区治理创新的实验。第一种路径预设，区街权能过剩，基层社会治理组织（社区居委会）能力不足，无法承担单位组织转移出来的社会任务。在此理念预设下，该路径主张国家权力下沉，放权到居委会等社区组织之中就成为必然，其本质是通过体制内部的权力优化重组以推进社会治理的尝试。第二种路径认为，基层社区自治能力缺乏是国家权力过度干预造成的。秉承此种假设，该路径主张培育基层社会自治力量，最终实现基层社会的自我管理。两种路径在实践中具体表现为“网格化”管理和“居站分离”改革。

“网格化”在城市社区管理体系中的具体实践表现为：第一，以街道、社区等基层管理单元为基础，通过标准化的方式划分出城市社会管理的若干网格；第二，以信息技术为依托，加强不同网格之间的交流联系和信息沟通，建立信息资源共通、共享、共用的整合与联动平台；第三，建立统一的资源调度和协调机制，克服“条块分割”，以制度化方式整合各部门原先分散的管理和资源，以实现管理的高效化、科学化与协同性；第四，保持网格系统的兼容性和开放性，通过不同网格之间的相互兼容来实现“多网合一”和动态化管理。[38]

从“网格化”的具体做法来看，其显著的优势在于：第一，行政权力的下沉使政权力量和社会个体在更微观的层面上实现了联结，有助于提高行政管理的绩效，使行政权力纵向到底，变过去“上面千条线，基层一根针”为“上面千条线，基层一张网”，这一载体可以使党的声音和政府的服务延伸至整个社会的基层，以“服务”代替原来的“管控”，有效消除社会管理的“盲区”；第二，网格管理人员通过定时巡视和排查，及时掌握群众诉求与动态，使社情民意信息的掌控由“被动接受”变为“主动收集”，从而使信息的“收集—反馈”间隔时间大大缩短，网格管理人员可以在第一时间介入与解决问题，以优质高效的服务赢得民心，以未雨绸缪的行动堵住日后可能引起危机爆发的漏洞，夯实党执政的群众基础，提高党执政的合法性；第三，网格化突破了一般性管理和服务的范畴，它在“两级政府、三级管理”结构之下，增加“网格”这一新的层级（先不论“网格”的性质如何），变为四级责任体系，即“两级政府、三级管理、四级网络”，导致基层社会管理体制发生了改革，在一定程度上有利于形成新的社会管理格局。

“居站分离”的主要做法则是在基层社区场域中，在社区居委会之外，另设一个组织架构——社区工作站，并由其来具体承接街道下放的各项行政性事务，直接对街道办事处以及各级政府职能部门负责，而社区居委会则承接各种与居民自我组织、自我治理相关的事务。两者各自独立运行、相互协调配合，实现社区共治的目标。不同城市也都根据自身的实际情况，在“居站分离”实践中进行了多种形式的尝试和创新，发展出“一站多居”“一站一居”“一口式居站分离”等多种变化形式。这些不同的形式概括起来主要表现为两种走向。第一种走向是社区工作站日益行政化。第二种走向是准市场化，即政府通过购买服务的方式与社会组织（社区工作站）之间形成新型的契约关系，进而为城市基层社会治理去行政化改革奠定基础。需要注意的是，在此种“居站分离”改革路向中，社区工作站并不是街道办事处职能的延伸，也不是简单承接由居委会剥离出来的行政职能，而是作为独立的民办非营利机构与社区党支部、居委会共同参与社区治理，居站之间的关系也不再是相互替代的，而是相互合作、相互补充的。[39]从各地的改革经验来看，准市场化路向较容易得到基层社会管理参与者的配合，相反，第一种走向则容易招致居委会成员的抵制，影响“居站分离”改革的实际效果。

“居站分离”的改革，初步理顺了社区治理主体之间的关系，使社区组织回到了互动协作的良性轨道，具有显著的优势。其一，“居站分离”有利于居委会实现减负。通过社区居委会的改革和社区工作站的新设，把那些不属于居委会职责范围内的行政性工作进行剥离，转移到社区工作站，从而让社区居委会从行政性事务中脱离出来，有能力和有精力进行社区自治的管理与服务，进而增强其自治功能。“居站分离”后居委会直接对社区居民负责，实现了身份的转变，即从政府的“腿”转变为社区居民的“头”，进而有可能解决长期以来困扰基层的社区居委会行政化倾向的问题。其二，“居站分离”推进的“议行分设”有助于实现社区治理结构的优化和社区服务工作的专业化、职业化。一方面，由居民选举产生的社区居委会成为社区的议事机构，其功能在于聚焦社区公共事务、凝聚社区居民共识、推动社区自治。另一方面，社区工作站则作为专业的执行机构而存在。其工作人员是面向社会公开招聘的，由专业化、职业化的社会工作者组成，其使命就在于向社区居民提供专业化、职业化的公共服务。其三，“居站分离”有利于扩大基层民主。通过居站分离与职能分工，一方面，政府将各项工作交由专业服务机构，即社区工作站来负责，有利于真正实现工作重心下移；另一方面，社区事务性、行政性工作从居委会剥离后，居委会就有更多的时间和精力致力于社区自治方面的事务，基层民主自治功能得以强化。[40]

虽然“网格化”管理与“居站分离”改革，完善了基层社会治理体制，在一定程度上推进了社会治理创新进程。但是随着网格化的技术性倾向以及居站分离的体制障碍的凸显，这两种路向都遭遇了现实中的困局与发展中的悖论。

从实践来看，弱化了社区自组织治理系统的生成，不利于社区的自治。总体来讲，“网格化”管理在回应基层社会的多元化、复杂性的矛盾与问题、需求与服务等方面具有高效、快捷的优势，但它的思想理念基本上还是全面掌控基层秩序，制度设计基本上也是循着科层化行政权力在基层的铺展与细致的逻辑构建而成的，是在未触动原有“街道-居委会”体制的前提下通过在社区之下细化出的微小单位——“网格”实现的一次行政资源和服务资源的再次整合。这就决定了基层社会权力结构因缺乏社区实质性参与力量和主体，呈现“垂直结构”有余而“平面结构”不足的困局。在行政压力下，社区自治的力量被挤压、社会联结被弱化，社区场域中的关系实践缺乏活力和弹性，基层社会韧性不足，这就可能弱化社会应对复杂、不确定风险的能力。同时在社会管理中行政责任、任务下沉得多，服务资源、权限下沉得少，权责不对等，这就决定了网格化难以改变政府条线部门的科层结构和权威资源的强势地位，难以带来公共服务治理应然的政府条线部门的权责在宏观意义上的横向整合与联动。

“居站分离”的改革在实践中也存在难以克服的问题。“居站分离”从社区居委会的“行政化”“内卷化”积弊出发，意在通过社区居委会去行政化的减负，实现居委会自治地位的提升。但从上述“居站分离”的走向来看，第一种走向中，社区工作站接替社区居委会成了街道办事处的下属机构，负责社区自治事务的居委会在现有制度情景下既无充足资源，又无法获得居民充分认同。不仅社区自治无法实现，就连自身也出现认同危机。第二种走向下，虽然有可能通过政府购买服务、社区工作站提供服务的方式在政府与社会组织之间形成新型的契约合作关系，建构“政府推动，民间运作”的基层社会服务体系，但是在既有的“国家与社会”关系以及“专业化社工机构发展滞后的情况下，理论设计上的‘居站分离’模式在实践中因结构性制约以及社会力量的缺失而难以展开。此外，居委会在由权责型参与者转变为生计型参与者[41]的过程中，因角色转换而引发的相关利益冲突不断”，[42]这些都导致了“居站分离”效果有限。因此，从“居站分离”的实际运行情况来看，其制度设计基本上也因循科层化行政权力在基层的铺展与转嫁而展开，是以街道办事处为导向而进行的形式创新，并未深度触及社会体制本身，故其也没有克服传统的城市基层社区行政化垂直整合所产生的体制障碍，存在难以克服的结构性缺陷。

综上，通过对居委会行政议题以及街-居体制现实中改革的文献梳理与理论分析，本书提出以下假设：居委会行政化是一个制度化的过程。居委会的行政化是历史积淀、现实情势以及制度建构的非预期后果，是在基层场域中多元主体理性权衡、策略博弈的基础上形成的，也是居委会在积极实践、策略行动基础上的主动作为。因此，单纯从某一个维度分析决不能窥见居委会行政化的全貌，而这正是本书以居委会为中心载体，从宏观国家与社会视域、中观组织结构生态以及微观居委会行动实践方面进行研究的学术缘由。进一步，在宏观层面上的国家与社会关系以及中观层面上的政社关系尚未理顺与归位之前，诉诸单方面的、“自上而下”的居委会去行政化改革必然导致低效、无效甚至是负效的改革困局出现，笔者将其概括为“居委会去行政化的悖论”。

二 “国家-社会”框架下的城市社区治理研究[43]

“在最现实的生活层面上，国家与社会相遇了”[44]，其中国家试图通过治理将行政权力下沉到基层社会，完成职能转变；而社会则希冀表达利益诉求或是谋求自我服务，实现社会自治。从这一意义上看，城市基层治理的实践就是国家权力与社会力量互动、博弈、竞争和协作的过程，也是国家与社会关系不断调整、相互建构的过程。张静梳理了“国家-社会”的三个研究进路：“市民社会说”、“国家中心说”以及20世纪90年代以来的“社会中的国家”。[45]余冰基于国家与社会关系的历时演化提出，如果我们将20世纪六七十年代史学界提出的“国家政权建设”（state-making）理论看作“国家中心说”的发展的话，那么就可以将“市民社会说”80年代以来的复兴看作“社会中心说”的回归。而90年代以来西方政治学在有关国家与社会认知上的“新取向”，则可以看作“社会中的国家”立场。[46]本部分的文献回顾就是沿着此三分界说，对“国家-社会”框架下的城市社区治理研究进行梳理。

1.“国家中心说”的研究

这种研究路向把国家视为基层社会治理、变迁与改革的核心力量和关键推力，遵循国家政权建设的逻辑。虽然后期国家政权建设的痕迹有所淡化，但是国家对社会仍然保有相当的控制力，在一些领域以特定的、新的形式出现，具有对社会的强大影响力与统合力，被称为“国家权力延续论”。从时间分期上看，存在前后相继的两个阶段。

首先，20世纪八九十年代的基层政权建设研究。研究者多为政府官员或政府部门的研究人员，研究以政策取向、实际应用为主，主要聚焦“街居体制”在整合基层社会方面的改革与探索。比如白益华等提出政府要有计划地推进社区建设，强化对基层社会的管理，进而保证基层社会的稳定。[47]万鹏飞则从行政管理体制改革的角度，提出要将街道办事处建为一级基层政权组织，进而实现其由主要承担民政职能向承担整个街区的社会综合管理职能的转变。[48]此外，一些学者（政策实践者）从基层社区治理改革实践中进行研究、总结与分析。施凯、潘烈青分析了上海市基层社会治理的“两级政府、三级管理”模式，[49]同时，浦兴祖也对上海市在实践探索中形成的“两级政府、三级管理”的城区管理体制进行了政策分析与思考。[50]

其次，20世纪90年代中期兴起的社区建设研究。该领域的研究者多为社会学和政治学领域内学者，以理论研究、学理分析为主，相关研究主要聚焦“单位制”解体之后的社区制。该领域的学者在社会转型的巨大变迁中汲取灵感，在实践探索的基础上，进一步提炼和强调国家在基层社会建设中的重要作用，重点关注城市政权与基层社会的融合，以及国家以各种形式在邻里的再现过程，尤其是党和政府在社区管理中的核心作用。一些文献研究了国家对城市新兴社会空间与组织的支配与塑造作用，另一些文献则探讨了居民委员会的行政化趋势以及由此而来的国家政权的向下延伸过程。比如，朱健刚在《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析》一文中创造性使用“社区行政建设”这一概念来指代社区建设中城市基层的行政化建设，并将其归纳为“强国家与强社会”的分析模式。他认为，“相较于之前，街区权力正在强化，这一权力的强化进一步促进国家对基层社会的控制方式由单位制向社区制过渡”[51]。在此基础上，社区体制的变化主要有：街道办事处事实上成为一级政权组织形式，成为社区行政权力体系的中心；社区管理委员会成为社区组织网络体系的枢纽，进而使得社区自治空间得以拓展。这样在街区空间中，国家与社会呈现一种共生共长、良性互动的关系格局，从而形成“强国家、强社会”的态势。[52]同样，桂勇、崔之余通过对社会转型过程中上海市居委会组织体制变迁的研究发现，社会转型过程中政府的基层政权建设导致了现实中居民委员会的行政化趋势。从历史来看，这种趋势的形成有其必然性，即随着单位体制的解体与消亡、现有的制度体制建设的滞后，城市基层社会管理中出现了暂时的“真空地带”，这样政府尝试通过基层政权建设的方式来填补这一管理上的真空，就具有了一定的合理性和必然性。[53]此外，刘晔研究发现，1999～2003年的社区发展中，街道党工委和居民区党支部在社区中的领导核心地位不断得到巩固，社区空间中也开展了以民主选举和议行分设（议事层与执行层的分设）为主要内容的基层民主实践，刘晔将其概括为“政党主导下的社区自治建设”，实际上背后也体现了政党权力、行政权力与社会自治权力的互动的逻辑。[54]而Liu研究发现，通过“社区政权”的治理形式，占据统治地位的党-国家网络实现了在平行维度上的权力延伸，这样国家与基层民众之间的联系得以不断加强。[55]Read借助“行政性草根接触”的概念研究了国家通过居民委员会这一中介对社会进行统合的过程。新体制下的居民委员会仍然被设计成城市政府与市民之间的个人联结通道，它利用社区社会关系来替国家完成各种任务，也帮助居民解决日常生活问题。接着他又从国家-社会关系模式的角度分析社区积极分子的动员过程，发现国家在社区动员中具有重要作用，仍然具有塑造基层社会的组织模式与疏导社会参与能量的巨大能力。[56]彭勃独辟蹊径从基本空间形态的角度发现中国城市基层体制变革中“国家的努力目标是重新回到社会，占领社会空间的领导地位”。[57]也就是说，尽管城市基层社会管理体制进行了改革与创新，但国家对市场、社会利益关系重构过程的深度嵌入并没有根本改变，社区亦只是“为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题自上而下建构起来的国家治理单元，而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体”[58]。肖林的研究发现，尽管改革开放以来，社会与国家的分离成为明显的趋势，但他提醒人们不应该忽视国家对基层社会不断加强的管理能力。他指出，新时期国家借助组织渗透、功能渗透和程序渗透三种不同的途径重新进行对城市基层社会的渗透，最终也实现了对基层社会的有效主导。[59]王汉生、吴莹通过对发生在一个商品房小区中的几个“故事”的深入展演，追踪和辨析国家在其中的角色、行动和应对策略，以及在此影响下的社会生发与建构，探查了改革开放以来国家自身的变化与国家干预方式的变化是怎样影响社会的生长，并改变着国家与社会中各个团体之间的关系的。他们提出了一种有意思的隐喻，“基层社会中‘看得见’与‘看不见’的国家”。[60]

2.“社会中心说”的研究

社会中心说的核心概念是“市民社会”（又译为“民间社会”），该路向认为，社会发展的动力存在于社会之中，国家对社会而言只是一种限制性的力量，国家是“必要之恶”，因而主张社会自治，国家干预越少越好。20世纪70年代以来，随着“新自由主义”的崛起，市民社会理论在西方抬头，尤其是东欧剧变后，对市民社会的研究在西方和东欧学术界形成空前热潮。20世纪90年代以来，随着单位制的解体以及社区建设的推进，尤其是城市基层空间中社会、市场等非国家力量的兴起，国内学术界对市民社会理论的关注也越来越多。研究者在西方市民社会理论的影响下，认为国家与社会存在明确的分殊，它们之间的界限应该明晰化和常规化。在“社会中心说”的影响下，学者们认为当前中国社区建设的理想目标应该是国家有序渐次退出社区领域，逐步实现社区自治和民主，[61]并大力推进社区参与。[62]他们认为行政性因素对社区的影响挤占了社区自组织的可能空间，进而主张进行有中国特色的“市民社区”的积极建构，[63]而现阶段的社区建设，是中国社会改革的起点，是构建中国市民社会的重要举措。敬乂嘉和刘春荣对居委会直选过程研究发现，政府在选举过程中对社区自治组织的赋权，是实现社区权力让渡和建构的有效路径，可以较快和较有效地构建起以居委会为核心的集中型的基层民主治理网络，从而激发社区认同、促进公众参与。[64]

此外，也有一些学者开始注意社区中出现的一种新的社区组织类型——业主委员会，并对业主委员会给予厚望，认为它是中国城市市民社会的先声，[65]蕴含着中国市民社会的雏形。[66]张静也认为业委会这类社区公共组织在城市空间中的出现，可能会带来社会基础关系结构的根本转型；[67]张磊、刘丽敏的研究指出，住房体制改革前后物业运作模式发生了重大的变化，在后单位时期物业作为独立的空间逐渐脱离了国家全权操控，具有了发育成为有市民社会性质的新公共空间的取向，并通过对华东SH市PD区PX街道的物业管理和业主委员会的实地调查发现，物业运作的公共空间，是一种由国家与社会力量博弈互动所形塑的具有市民社会性质的新公共空间。[68]因此，这些社区组织的出现、成长以及在社区空间中的作用发挥预示着“市民社会在草根社区中崛起”。

3.“社会中的国家”[69]理论

“社会中的国家”即国家与社会互动说。该路向的研究，主要通过对具体事件过程的跟踪分析，在一定程度上抛弃了以往国家与社会二元对立的分析框架，代表了一种从结构性研究向关系性研究的转向，[70]也实现了从“静态学理分析”到“动态过程把握”的转向。其基本观点是，国家与社会并非二元对立、此消彼长的简单零和博弈关系，而是处于不断互动与形构的动态过程中。20世纪90年代以来，围绕国家与社会的研究积累，一些学者主张要转向一种“新取向”，声称要破除两分，建立“社会中的国家”立场。[71]同时，学者们也越来越认识到在城市社区建设中，基层政权建设与社会力量发育之间存在的深刻矛盾，认为国家与社会之间并不是此消彼长的简单的零和博弈关系，在强调二者各自的独立性的同时（国家中心说&社会中心说），更需关注与讨论二者之间的互动方式与博弈过程，进而达到国家与社会之间的“善治”目的。比如魏娜就指出，社区治理是社区场域中国家与社会的不同代理人，即政府、社区组织、居民以及其他各类主体在有效互动的基础上共同努力改善社区环境，促进社区经济发展，提高社区居民生活质量，最终走向“善治”的过程。[72]此外，桂勇提出了国家与社会关系的“粘连”模式，即国家与城市基层社会之间的关系实际上既非国家对社会的完全控制与驱动，也非国家控制力的绝对瓦解以及社会的高度自治，而是表征为国家与社会互动中的一种微妙的“胶着”状态。[73]

治理理念的兴起，以及国家与社会关系的研究与治理理念的高度耦合，都有效地拓展了国家与市民社会关系的分析架构，预示了国家与市民社会之间实现正和博弈的可行性，代表了一种新型的国家与市民社会关系范式的兴起。[74]从现实来看，治理理念和国家与社会关系的研究在社区治理中开始结合，出现了丰富的研究成果，[75]国家与社会关系的研究由此也进入了一个新的纪元。

既然国家与社会是动态的关系，那么已有的关于其关系的静态视角就存在无法忽视的局限，难以捕捉到关系的动态性质。因此，一系列新的理论与观察的视角被引入城市社区治理研究。强世功主张，为纠正“国家”与“社会”的“整体化”的研究倾向，引入“策略行动”“事件-关系”的视角，进而通过互动的过程来重新解读国家和社会的关系。[76]孙立平也认为，如果国家与社会的关系是一种动态的过程而非静态的结构，那么对它的研究在方法论上就应该是“事件-关系”的分析，由此他主张引入“过程-事件”的分析框架来代替“结构-制度”的分析思路，从实践的动态过程中捕捉现实生活中真正发挥作用的互动逻辑，得以更深入、准确地理解社会转型过程中我们的社会中所发生的实质性变化。[77]

综上所述，“社会中的国家”在方法论上多采用“事件-关系”分析进路，借助“策略行动”和“过程-事件”的分析框架，致力于“对当代中国国家与社会关系的微观层面”进行过程深描。“策略行动”的分析能够避免使用国家与社会框架研究中国社会时容易产生的“单向度”制度解释的缺陷，避免在将“国家”与“社会”这两个分析单位做“整体化”和“实体化”处理时，可能对分别发生在“国家”与“社会”内部的差异、分歧、冲突与互动的人为掩盖；而“过程-事件”的分析进路则可以通过对社会现象发生过程的描述，在动态中把握事物的“隐秘”部分，[78]具有重要的方法论贡献。

4.其他视角

除了上述国家与社会关系的研究路向之外，一些学者也独辟蹊径，提出了众多富有社会学想象力的研究视角，丰富了“国家-社会”范式下的城市基层治理研究。

比如，马卫红等提出以“行动者”的视角尝试将国家与社会从二元对立中解放出来。他们认为国家与社会是由各种不同取值的参数（在基层社区中就表现为各种代理人）构成的一个连续系统，这些行动者之间的关系是错综复杂的，对立、合作、冲突与妥协是共存的。在社区空间中，国家与社会都是抽象的、象征性的存在，反而社区居民、社区组织等自身具有不同利益和目标的行动者才是真实的存在。因此，从社区具体事件发生的过程以及行动者的角度研究才是理解社区发展逻辑的关键，[79]可以概括为“行动者的归来”。马卫红等还通过对上海市的基层社区治理实践的经验分析发现，国家与社会被目的各异的行动者所分解，进而呈现碎片化的态势，并认为“在邻里层面国家与社会也是模糊不清的，清晰可见的是各种有着不同利益与目标的行动者”[80]，因此主张从“行动者”的角度来研判国家与社会关系在基层的真实展开。此外，桂勇在详细梳理国家与城市邻里之间的“断裂”与“嵌入”研究的基础上，通过对相关经验资料的分析，发现国家与邻里之间的真实关系模式并非断裂的，也不是嵌入式的，而是呈现一种“粘连”状态。这就是说，国家对城市邻里仍旧拥有一定的动员统合能力，但这种能力已受到各种社会政治因素的相当大的限制。[81]而肖瑛的破题更为彻底，他在对以往“国家与社会”关系批判性分析的基础上，认为“国家与社会视角在中国的运用更多是规范层面的，难以解释中国社会变迁的复杂机制”。[82]因此，他提出将“制度与生活”的视角作为替代性视角，以“制度与生活”的互动实践为切入点，创造性地将日常生活实践与宏观社会结构变迁进行勾连，进而建构了一种探究社会结构变迁微观动力机制的新框架。[83]而本书对国家与社会关系在居委会层面的展演与分析也是在与肖瑛进行对话的基础上进行整合的（详见第二章）。

三 以往研究的评述

综观上述研究可以发现，近年来学术界对居委会及其行政化、基层治理中的国家与社会关系进行了丰富且深入的研究，研究涉及社会学、政治学、管理学等多个学科，研究视角丰富多样，研究方法长短互补，理论承传前后继替。已有的研究无疑对我们认识和理解国家与社会关系中的基层治理、居委会的行政化助益良多，但尚存在需要进一步探索的空间和对话的可能，尤其是在城市社区治理研究中的“国家-社会”分析范式在研究理路上呈现的趋同性，以及在居委会行政化议题研究中研究思路与内容上所呈现的同质性方面。这都不利于范式的更新、知识的累进。需要我们保持对研究议题的敏感性、对既有研究的反思、与既有研究的对话以及社会学的想象力。

概而言之，笔者认为现有的研究呈现了两个方面的不足。

其一，“国家与社会”范式[84]在城市基层治理研究中的简单再生产，陷入一种同质生产、难以取得理论突破的境地。20世纪90年代以来，“国家与社会”范式一经引入，就凭借其与中国社会变迁现实的高度契合而成为一种极具穿透力的分析范式，并且经过国内社会科学领域的广泛应用和多次修正而日渐成熟。二三十年来“国家与社会”分析范式的广泛应用取得了丰硕的成果，成为社区治理研究中的主导性分析范式，但是该范式在实际运用中存在两种倾向。第一，形式主义消费倾向。诸多冠以“国家与社会”名义的研究大多只是在装饰性的意义上使用此分析框架，并未对该范式的理论预设、核心逻辑、方法论原则进行严谨辨析，存在一种形式主义消费倾向。第二，一元论的神化倾向。“国家与社会”的框架被广泛地运用于农村治理领域、城市社区治理以及社会组织的研究中，这种泛化的机械运用就造成了一种误识，即似乎无论何种研究只要置于“国家与社会”的分析框架中便获得了前沿与合理的“象征意义”。[85]

但是“国家与社会”范式作为一种舶来的理论分析范式，对其运用必然要求有一定的前提假设，最典型的就是该范式以“国家与社会”的分离为条件。这就意味着只有在国家与社会存在明确边界、区隔的地方，其理论的解释力才是靠得住的。无疑，中国基层社区似乎不具备这一前提。因为中国的国家与社会关系自古以来便是彼此交融、界限模糊的“家国同构”形态，如此一来，源于西方的“国家与社会”对中国社会是否具有解释的效度则是有待商榷的。此外，正如邓正来所言，“作为一种理论范式的国家与社会关系是在特定的历史条件下出现与演化的。它既是对现实的一种反映，也是对现实的一种塑造”。[86]因此，对产生于特定时期的“国家与社会”范式，我们要能够始终以一种“社会学的想象力”进行批判、反思和重构，并依据历时条件的变化而不断地探索新的研究范式。

此外，任何理论范式都有其适用范围，在这一范围之外，正是该范式解释力止步的界限。“国家与社会”的视角，长在宏观维度的分析，短于微观互动以及行动者视域的研究。

其二，注重规范分析，研究中的单向度明显。众所周知，虽然居委会被法律和道义性标定为“基层群众性自治组织”，但在现实中承担了繁重的行政性任务，其行政化色彩浓厚。

对居委会的这一定位与判断，使居委会被戴上了一个“行政化”的“金箍”，带着自治化的“改革愿景”，在改革的过程中走向了“去行政化之悖”，带有行政属性的居委会沦落为批评的对象，在学界和实务界追求自治的价值预设中成为可怜的“牺牲品”，如果不加以反思，其可能会走向另一个极端，须知矫枉还需防范过正。综观已有的研究，我们发现居委会之所以沦落为“行政化言说”的“牺牲品”，就在于居委会所拥有的历史、理念和事实容量已经不被现实所接纳。居委会的定位被“自治”和“法律”所“占据”，居委会由此变为一个“抽象物”，在这样一种价值的笼罩下逐渐丧失了其真实的图景，[87]研究中的单向度明显。

从研究思路来看，既有的研究基本遵循的是功能主义的分析路向和研究进路，呈现为“居委会高度行政化—居委会去行政化改革—居委会行政性不断强化”的循环式研究。学者们通过实地调查获取的资料，无形当中就存在“用既有观念裁剪已有现实”的嫌疑，对资料的使用也留下了“选择性取舍”的痕迹。他们的经验资料主要还是用来佐证他们所做的与他们的观念相符的分析和假设，而不是用来说明、解释社会事实以及对社会事实的反思、对理论预设的质疑。就本书主题而言，已有的从功能主义出发的规范性研究，没有将关注点真正放在居委会行政化的具体过程与实现上，针对居委会行政化事实本身的反思性研究极为缺乏。正如刘春荣提出的“从已有的文献来看，这些论争的一个不足之处，在于它们讨论的问题是规范性的而非实证性的，在彰显社区选举问题的重要性的同时，也正在陷入一个功能分析的困局。过于聚焦于居委会组织层面上的功能性变迁分析，这就导致在一定程度上研究者忽视了社区选举中更为丰富的行动过程”。[88]因此，他主张进行中国城市社区选举的社会学想象，实现居委会研究中分析单位、研究方法、研究论域的更新，实现从规范性选举的功能性阐释到过程性选举行为的微观分析的转向。

而我们需要反思的是，行政性可能是居委会的本质属性和源头，剥离了行政性的居委会难免走向边缘化，基层治理缺少了政府的统合与主导，难免陷入混乱。这是中国的国情，也是基层社区中的现实，也应该成为我们研究与分析的一个重要前提。离开这一现实（前提），纯粹从舶来的治理理念出发去研究居委会困局，犹如在乌托邦中建构的“空中楼阁”，虚无缥缈。循着这一思路进行居委会改革，必然会陷入困局，难以有所突破。居委会作为一种在新中国成立之初就出现的组织形式，到底在多大程度上背弃了所谓的“自治预设”？又是如何以及在多大程度上掺杂了个人或者是国家的意志？行政化的程度几何？要回答这些问题，就不得不进入历史和事实的论域。

因此，从现实出发，从实践出发，通过国家与社会的视域透视居委会的内外空间场域，同时附以历史的视野，居委会的真实逻辑才能展开，而我们对居委会行政化现象的认识也才能客观、完整、真实。

正是基于上述不足，本书尝试进行理论补足与研究创新，具体指涉以下两个方面。

其一，对“国家与社会”分析视角的批判性分析与创造性建构。在对以往国家与社会的相关研究进行批判性分析与整合性对话的基础上，提出“结构-主体-关系”这一中观维度的分析框架，同时结合居委会产生的历史脉络、行为逻辑和关系实践，创造性建构“国家中的社会”，以丰富中国语境下的国家与社会关系研究。

实际上，对“国家中的社会”研究范式而言，破除国家与社会的二元对立及国家与社会的整体性、一体化假设，既非“社会中心说”，也非“国家中心说”，也不同于“社会中的国家”的本体论域，而是“社会”嵌入国家势力的中国现实。国家作为多元的构成在社区治理中是时刻保持“在场”的，表现为现实中国家性与社会性的彼此互动与融合、交互作用和因果影响，同时还是一种随着时空、场域的转换而不断变化的“关系实践”。本书注意实现一种“宏观视角”的“微观切换”，并通过“居委会”这一组织平台整合“社会中的国家”与“制度与生活”的范式启示。本书重点研究居委会在结构位置中的互动策略与关系实践，实践中的居委会是如何再生和建构其策略实践的，居委会的行政性是如何在场域的互动中被生产和再生产的。因此，从“国家与社会”的视角来研究居委会的行政化问题，可以突破既有的关于居委会研究的困境、缓解居委会的应然目标与社区管理行政化实然现状之间的矛盾，可以实现视角的切换，达至国家与社会关系的真实，将宏观的结构、制度与微观的行动者（居委会、社会组织、个人等）、行动策略和关系实践等关联。

其二，对居委会行政化议题的“打破常规”和“重新思考”，提出“居委会行政化是一个制度化的过程”以及“居委会去行政化之悖”的理论假设与命题。现有的关于居委会的研究往往存在“理论上的预设”导演“现实中的改革”，缺乏“反思性批判”与“创造性建构”，进而呈现“同质化的研究成果”。理论的预设变成了“真实”之后，事实的丰富性和想象性就会被“理论”裁剪和解释，难以形成客观的累进性知识。科学的逻辑就是“实践—理论—实践—理论—实践”的无限循环过程，知识的创造也该如此。围绕着居委会的研究成果丰硕。遵循“预设—改革”的思路形成的基本判断是这样的：居委会是群众性自治组织，现实中呈现了严重的行政化倾向，应该寻求“居委会的去行政化之路”。居委会是历史的产物，历史根源中居委会的定位、现实中的居委会改革、理论上的去行政化干预，三者在当代的历史坐标中并没有很好地耦合，出现了脱节，而且是连续性的脱节。那么如果通过另一种思路来看同样的问题——居委会的行政化，是否会有研究中的突破产生呢？遵循“历史由来—现实状貌—关系互动”的进路，笔者发现居委会的行政化其实是一个制度化的过程。因而，在现时的国家与社会范畴下居委会去行政化改革必然走向行政性的再生产。

综上，本书以时空为经纬，从居委会的历时变迁、结构运作与现时互动所编织的“真实网”出发，创造性运用“结构-主体-关系”三维分析框架、行动者理性决策[89]（这里笔者假定居委会作为一个行动主体，除了受制于国家的统合与影响外，也积极、主动地采取了各种策略，力争在互动中争取主动）的概念工具以及不带预设的描述性话语，以基层社区所存在的“多元主体”互构协变的关系实践为表述场域，通过对长时段、多次别的实证调查所取得的经验资料、文献档案以及政策法律文本的分析，对居委会的现实状貌进行丰富描摹与深入研切，进一步通过对社区治理实践中不同主体、不同界面、不同领域的互动逻辑、策略构成以及行为选择的深描，以回答：居委会是如何被党政体制所“吸纳与统合”的，又是如何展开对既有体制的“拟制[90]与延续”，在一轮又一轮的去行政化改革中完成了行政性的生产与再生产的。