- 中国高质量发展框架下经济增长与环境改善的政策协调机制研究
- 张同斌
- 19字
- 2025-03-28 15:17:54
第一章
中国经济高质量发展与环境治理现状
第一节
高质量发展的内涵
一、高质量发展提出的现实背景
在2008年国际金融危机之后，随着内外部条件的变化特别是中国经济体量的增大，我国经济由高速增长阶段转向中高速增长阶段的特征十分明显。在中国经济进入“新常态”和中国特色社会主义进入“新时代”之后，经济增长模式或经济发展方式也随之变化，具体体现为原来的高速增长方式向高质量发展方式过渡，而推动高质量发展形成与深化的主要原因在于需求侧和供给侧两个方面。
党的十九大报告中提出了当前我国社会主要矛盾的转化问题，转化体现在需求侧和供给侧两个方面：在需求侧，“物质文化需要”转变为“美好生活需要”，表明此前物质文化方面的数量需求已经转变为物质、文化、制度、环境等美好生活方面的更多层面和更高质量的需求。在供给侧，“落后的社会生产”转变为“不平衡不充分的发展”，意味着供给短缺和不足的现象整体上已经不复存在，取而代之的是产能过剩。供给侧的生产能力充足但结构方面不平衡、不充分的问题凸显出来，使得更加均衡和更加合理的高质量供给成为发展的方向。主要矛盾的转化，在需求侧和供给侧对发展方式提出了新的要求，发展方式也应围绕着主要矛盾的转化而进行相应的调整和优化，高质量发展的提法恰逢其时。
对于中国而言，之前经济的高速增长是建立在资源要素禀赋优势基础上的，而在新时期支撑经济高速增长的条件已经发生改变甚至不再具备，主要体现在人口、资源与环境三个方面。进入新常态之后，我国人口老龄化、出生率低和抚养比上升的特征更为突出，人口红利逐渐消失的现象在很大程度上对我国经济的快速增长形成了显著的制约。因此，推动人口红利向人才红利或人力资本红利转变，即形成知识和技能含量更高的人口红利成为支撑中国经济增长的重要力量。
在资源方面，由于很多自然资源具有不可再生的特征，加之经济发展中对资源的大量消耗导致资源的可用量逐渐减少，需求增长与供给减少的“剪刀差”使得资源的价格不断上升，致使中国长期依赖资源能源高投入的粗放型经济增长模式难以为继，从而资源能源节约型的高质量发展成为必然甚至是唯一的选择。
环境方面的问题更为突出，在中国快速工业化进程中及其伴随的资源能源大量消耗的影响下，环境污染物与二氧化碳等温室气体大量排放但无法被及时降解，环境承载能力已经接近上限。环境污染或气候变化已经对人们的生产和生活造成了负向影响，引发了生物多样性降低、农业生产效率下降和健康状况不良等一系列问题，提升环境质量、降低环境压力成为中国高质量发展特别是绿色发展不可或缺的部分。
二、高质量发展的定义
中国经济从高速增长向高质量发展的转变，顾名思义，就是由“高速”向“高质量”、由“增长”向“发展”的变化，因此高质量发展也应从这两个方面进行辨析。
在短缺经济的条件下，当人们的物质文化基本需求都难以满足时，经济的快速增长和规模扩张是更为急迫的需求和典型特征。但是，当经济中产品的供给大于需求时，人们就会对产品质量提出更高的需求。高质量的产品通常具有更多的使用价值，具备更高的性价比与合意性，更能够满足人们美好生活的需要。换言之，在这一阶段，需求侧的重心由数量需求转向质量需求，供给侧社会再生产的重点则由数量再生产过渡到质量再生产。
与增长相比，发展的范围更宽，除经济增长之外，还包括经济结构的优化、生产效率的提高、社会福利的增进等多个方面，可以认为是一种更严格的标准。以结构为例。在传统的增长概念中，需求侧的总需求不足是最突出的问题；而在当前经济发展中，供给侧的结构失衡则成为主要的矛盾。高质量发展集中需要解决的就是供给侧重大结构性失衡等一系列问题。
由此可见，经济高速增长与高质量发展分别对应于解决“有没有”和“好不好”的问题。在物质文化产品供给相对不足时，追求增长速度和经济体量、迅速解决商品短缺问题符合当时的国情。在新的发展阶段，以质量和效益为目标，构建更高质量、更优比例的供给体系，是解决不平衡不充分发展问题的正确途径。
三、高质量发展中的经济增长与环境质量改善
在理论上，无论是环境库兹涅茨曲线还是波特假说，都对经济增长与环境质量改善双重红利实现的阶段性、可能性进行了描述。在环境库兹涅茨曲线中，只有经济发展到一定阶段之后才可能出现环境污染下降的局面。其中的一个问题是，在环境库兹涅茨曲线理论中并没有提及经济增长与环境污染之间的双向反馈机制，即环境污染产生的负外部性会对经济增长产生不利影响和反向作用，进而降低经济增长的可持续性。在波特假说中，严格的环境规制能够激发企业进行技术创新的内在动力，进而实现企业竞争优势的形成与环境质量的改善。问题在于，何种程度的环境规制是适度的——既不会因为政策的“过犹不及”而抑制经济增长，又不会因为政策力度不足而没有达到降低环境污染的目标。并且，创新具有典型的滞后性和高风险特征，企业的创新补偿能否实现、能否超过环境治理成本都犹未可知。
由于中国仍处于工业化和城镇化的进程中，人均国内生产总值（Grossdomestic Product, GDP）相对较低，发展是硬道理和第一要务的特征并未发生变化，维持一定的经济增长速度对于社会的稳定和福利的增进等都至关重要。然而，在经济结构转型和产业优化升级的过程中，加之全球经济增速放缓、贸易摩擦加剧，中国经济下行压力大的典型现象在一定时期内会持续存在，这使得环境质量改善的难度和阻力增大。特别是对于经济欠发达省份和地区而言，高耗能和高污染工业在经济中的占比很高，进一步加大了政府在保持经济中高速增长时进行环境治理的压力。在环境的承载能力已经接近上限的中国现实背景下，必须兼顾经济增长与环境质量改善两个目标——实现绿色增长，不可顾此失彼。因此，中国在观念上和行动上必须保持经济与环境发展目标相统一。
习近平总书记提出了“改善生态环境就是发展生产力”的重要观点，并且明确指出了“绿水青山就是金山银山”，这充分体现了经济与环境目标的一致性。上述观点在系统总结我国经济发展和环境保护发展历程的基础上，结合环境治理中的经验和不足，辩证地论述了经济与环境之间的深层次关系，在实践基础上完善了经济增长与环境治理的理论体系，揭示了高质量发展的一般运行规律。
根据“绿水青山就是金山银山”的论断，理论和实践都应明确高质量的生态环境与高水平的经济增长互为基础、相互支撑的基本命题，即经济增长是环境质量改善的基础，环境质量改善也会产生正外部性以促进经济增长。与此同时，也应理清生态环境与经济增长互为发展目标的思路，即生态环境质量改善的目标是更好地服务于经济增长以增进社会福利，经济发展的目标之一是实现生态环境状况的持续改善，两者是相辅相成的关系。
高质量发展，实际上是遵循新发展理念的经济社会发展模式。在高质量发展的五大发展理念“创新、协调、绿色、开放、共享”中，绿色是高质量发展的“底色”，绿色发展是高质量发展的基本形态。在高质量发展的理念下，绿色发展应成为经济增长中的普遍现象。例如，在经济结构和产业结构调整中，应通过政策引导等方式逐渐提高清洁型产业在全部产业中的比重；在工业转型升级的过程中，应鼓励技术密集型和知识密集型行业的快速发展，加大高技术和清洁型产品对高耗能与高污染型产品的替代程度，同时实现经济效益、社会效益与生态环境效益。
四、高质量发展中的污染防治攻坚战
污染防治是必须打好的“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三大攻坚战之一，这一表述充分表明了污染防治的难度。为更好地推进污染治理取得显著成效，还应当充分把握和高度关注当前经济增长与环境质量改善过程中的困难和不足。
长期以来，中国依赖的高消耗和高投入的粗放型经济增长模式已经形成，短期内不能做出迅速改变或调整，即经济增长模式存在典型的惯性或路径依赖特征。以工业为例，污染型行业占比过高、以煤为主的能源消费结构固化、生产效率相对低下、资源配置扭曲严重等一系列问题十分常见。经济增长模式沿着粗放式的路径不断强化后已经较为固定，这不仅对经济高质量发展形成较大的阻力，同时也是改善环境污染状况的障碍。在现实中，人们往往会受到之前信息和决策的影响，发展理念维持以规模扩张为主的传统思路，或者虽然试图转变发展观念，但是由于沉没成本太高，原有的发展方向和生产模式继续强化。高污染、高排放、低效率、低质量的生产活动严重损害了经济增长的基础，也加大了改善生态环境质量的难度。因此可以认为，污染防治这一攻坚战实际上也是经济发展方式转变、经济结构转型的攻坚战。
我国的环境治理体系以非垂直管理体系为主，各地环保部门主要接受地方政府的管理，中央环保部门对地方环保部门的约束能力不强。近年来我国对环保规制体系进行了一定程度的垂直化改革。并且长期以来，经济增长绩效是地方官员主要的甚至唯一的考核指标，环境保护约束性指标纳入地方考核体系的时间不长、执行力度不够，使得地方政府重经济增长和财政收入、轻环境治理的现象频发，这也是我国环境规制政策体系不健全的主要原因。
此外，资源利用和生态保护补偿机制有待完善。部分资源具有跨区域使用的特征，且污染排放物在上游与下游之间存在流动现象，使得单一地区无法高效地进行资源利用与环境治理。目前，在国家层面或者跨区域层面，对于部分自然资源的使用，由于生态保护补偿机制的法规极度缺乏，地区间出于自身利益的考虑而无法有效地协调和补偿，因此在更高层面有机组织、合理调配资源与环境公共品，可以提升资源利用的有效性与环境治理的科学性。本章后续部分将对环境规制现状、不足等问题进行详细论述。
五、经济增长与环境质量改善同时研究的必要性
党的十九大、十九届四中全会报告均指出要正确处理经济与环境的关系，实施最严格的环境保护制度、加快生态文明建设势在必行，以发挥生态文明建设对经济高质量发展的引领作用。我国已经明确将环境保护主体责任纳入地方政府官员的考核体系，坚决扭转、遏制不重视绿色GDP的思想观念和行为活动。但是在现实中，我国尚未健全环境保护的考核指标体系，也没有健全环境保护的责任追踪体系，即环境保护约束性指标对地方政府官员而言是“软约束”“松约束”，而非“硬约束”“严约束”。在很多地方政府的工作报告中，也没有明确列出环境保护约束性指标，而只是模糊地表述为完成上一级政府下达的节能减排目标。这充分表明地方政府对于环境污染治理的态度并不坚决、决心并不彻底，中央政府应深化环境监管体制改革、建立环境保护终身追责制，真正将环境保护内化为高质量发高质量发展中的质量本身有着主观性，其中包括一些不可测度的因素，如果将各类指标标准化后加权得到指数，权重的确定也存在一定的人为因素，容易引发争议。因此，我们应将多元化的高质量发展视作一个多维框架，对具体内容或关键部分进行量化评价，特别是对于其中存在矛盾或冲突的问题（如经济增长与环境质量改善问题）进行研究，这在充分体现高质量发展内涵的同时丰富了高质量发展的研究体系。高质量发展框架下有关经济增长与环境质量改善问题的研究中，对于经济与环境两个方面双向影响效应或反馈机制的关注尚不充分，尚没有形成从现象描述到理论分析再到政策优化的逻辑链条。本书将在上述方面努力探索，深化对经济增长与环境质量改善关系的认识，为实现经济与环境双重红利的政策措施的制定提供参考。