·史料钩沉·

党的领导制度在国家制度和治理体系中的统领性地位
——大国主席制发端：1949—1954年的中央政府

我们必须有一个大家共同承认的领袖，这样的领袖能够带着我们前进。三十年革命运动的实践使中国人民有了自己的领袖，就是毛泽东。[26]

——周恩来

习近平在党史学习教育动员大会上的重要讲话中强调指出：“旗帜鲜明讲政治、保证党的团结和集中统一是党的生命，也是我们党能成为百年大党、创造世纪伟业的关键所在。”“要教育引导全党从党史中汲取正反两方面历史经验，坚定不移向党中央看齐，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，切实增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，确保全党上下拧成一股绳，心往一处想、劲往一处使。”[27]以制度创新保障党的团结和集中统一，确保党的领导制度在国家制度和国家治理体系中的统领性地位，是我们党加强自身建设和治国理政的优良传统、宝贵经验。

中央政府是一国政治体制的支柱，决定着国家的基本面貌。新中国成立以来，中央政府经历过多次变革，这也反映出国家机构设置、变迁受制度条件和具体环境的影响，是国家制度、国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。政治学、宪法学界在关于国家权力配置的研究中，1949—1954年的历史常常被忽视，其实，这一时期中央政府制度设计具有鲜明的历史特征。正如法国著名思想家孟德斯鸠所说，共和国的初创时期，是由领袖来塑造制度。[28]奠基中国社会主义新型国家，以毛泽东为代表的中国共产党主要领导人的政治智慧凝结成具体制度，中央政府架构体现了新中国初创时期的中央政府架构，体现了中国共产党全面执政对国家治理的深刻认知，对中央政府功能与作用的创新思考，并选择了主席制的具体制度形式。

新中国政治体制初创的历史背景

新民主主义革命取得伟大胜利。新中国的政治体制是中国共产党人长期思考和艰辛探索的结果。1921年，中国共产党应运而生，登上中国历史政治舞台。中国成立了共产党，这是开天辟地的大事变，中国革命的面貌由此焕然一新。从此，中国人民谋求民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福的斗争就有了主心骨。中国共产党领导中国人民经过28年艰苦卓绝的伟大斗争，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治。1949年4月下旬南京解放后，全国革命形势的发展迅猛推进，解放战争已经取得压倒性胜利，夺取新民主主义革命的全面胜利也近在眼前，建立新中国的任务被提上了历史日程，一个独立、统一、民主、自由的新中国，犹如“光芒四射喷薄欲出的一轮朝日”。此时，中国共产党人必须系统思考：全面执政的新生共和国应该是一个什么样的政府形式？中央政府具体应该如何设计？

1949年7月1日是中国共产党28周岁的生日，《人民日报》《光明日报》等各大报纸头版刊登了毛泽东的署名文章《论人民民主专政》。文章鲜明指出：“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”；“人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟，而主要是工人和农民的联盟”；“工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”；“这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领”。[29]毛泽东关于人民民主专政的系统思想，创造性发展了马克思列宁主义国家学说，与其在七届二中全会上的报告一起，共同构成建立新中国的两块基石，成为中国人民政治协商会议（即新政治协商会议）通过《共同纲领》的理论和政策基础。

毛泽东同志具有崇高领袖威望。在波澜壮阔的中国革命斗争实践中，毛泽东的核心地位逐步形成和确立。1934年10月，中央革命根据地第五次反围剿失利后，中共中央、中央红军被迫离开井冈山革命根据地，踏上战略转移的漫漫征程。长征途中，特别是从1935年1月遵义会议开始[30]，毛泽东以其坚定的信念、顽强的意志、卓越的军事理论和非凡的作战指挥才能、系统的理论创新成果、高超的政治智慧与斗争艺术，赢得全党全军的信任和共产国际的支持，在党内外享有崇高的威望。遵义会议“开始了以毛泽东同志为首的中央的新的领导，是中国党内最有历史意义的转变”。1938年9月至11月，“决定中国之命运”的党的六届六中全会在延安召开，进一步巩固了毛泽东在全党的领导地位。1945年4月至6月，正式形成以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，毛泽东在全党全军的领导地位完全确立，成为当之无愧的党的核心和军队领袖。“到了今天，全党已经空前一致地认识到了毛泽东同志的路线的正确性，空前自觉地团结在毛泽东的旗帜下了。”[31]在七届一中全会上，选举毛泽东为中央委员会主席、中央政治局主席、中央书记处主席；8月，中央政治局会议决定毛泽东为中央军事委员会（简称中央军委）主席。毛泽东关于新民主主义建国方略的理论思考和深远谋划，以及中央人民政府如何体现毛泽东同志的领袖地位，直接影响着新中国政治体制的样貌和走向。

召开新政协建立正式政治体制。筹备成立新中国的工作，是通过新政治协商会议进行的。在中国共产党的号召和领导下，1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，由它代行全国人民代表大会这一最高国家权力机关的职权。新政治协商会议是成立中华人民共和国的一次重大政治活动，制定通过了起到临时宪法作用的《共同纲领》，确定了新中国的国体和政体，制定了一系列政治、经济、文化、民族、外交以及军事方面的基本政策，擘画了建立新中国、建设新中国的宏伟蓝图。如《共同纲领》规定了新民主主义的中华人民共和国国家机构的基本架构；《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》），成为建立中央人民政府的直接法律依据。《共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中央人民政府组织法》构成新中国奠基的三个历史性宪法文件，共同确立了堪称“四九宪制”的国家权力配置基本格局，为确立大国主席制奠定了坚实的法律基础。

新中国的大国制度选择

中央人民政府行使最高权力。根据其时的宪法性文件，新中国采用人民代表大会制度，但全国人民代表大会尚未召开，暂由中国人民政治协商会议的全体会议代行前者的主权性权力，作为临时的最高国家权力机关。然而，新政治协商会议全体会议行使权力的方式是制定《中央人民政府组织法》，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，作为行使最高国家权力的常设机关，行使主权性权力。可见，无论是法律规定，还是具体的实践，新政协全体会议所代行的人民主权都是一次性的，即由它选举产生的中央人民政府委员会受委托并依法行使国家权力。中央人民政府委员会亦是最高权力机关，行使最高国家权力。中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权，拥有的权力极为广泛，包括立法权、任免权、重大事务决定权以及外交权力等。中央人民政府委员会产生的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署分别行使行政权、军事权、审判权和检察权。

委员会体制的集体领导特征。中央人民政府采用了委员会的组织形式，统一行使国家权力。按照著名宪法学家许崇德教授的描述，这个委员会就是一个“大政府”，是军政合一、议行合一的超级国家权力机关。这表明，当时的中央政府具有很强的集体领导的特点。一方面，中央人民政府委员会的决策机制是少数服从多数，体现了委员会的特点。另一方面，根据《中央人民政府组织法》，中央人民政府委员会组织政务院并任命其成员，“以为国家政务的最高执行机关”。这里的政务院就是最高执行机关，行使执行权即行政权。不过，《共同纲领》并未规定政务院及其职权，《中央人民政府组织法》是它的直接依据，但组织法关于中央人民政府和政务院的权力划分的规定，表明政务院是受到极大限制的执行机关，突出了中央人民政府对于国家治理的实际作用，让立法、决策、执行和监督的多种权力都汇集到了中央人民政府委员会，与以苏联为代表的社会主义宪法传统不同，中央人民政府虽然同样以议行合一原理为圭臬，却有自己的独特创造，表现为通过中央人民政府主席这一职位实现议、行两端的权力集中。

坚持集体领导突出主席地位。中央人民政府委员会选举中央人民政府主席、副主席和秘书长作为组成人员，且由主席主持委员会的会议并领导委员会的工作，副主席、秘书长皆协助主席执行职务。可见，中央人民政府主席既嵌入在委员会之中，又带有一定的独立性。一方面，《共同纲领》没有关于主席或国家元首、政府首脑、最高领袖的明确规定，《中央人民政府组织法》亦没有单独设置主席职务，只是将其作为委员会的一部分，但并没有脱离集体领导体制。另一方面，主席领导委员会的工作这一规定具有很强的模糊性。《中央人民政府组织法》规定，在中央人民政府委员会休会期间，政务院对中央人民政府的主席负责，并报告工作。换句话说，当委员会休会时，主席可以代行职责，实际影响政务院的工作。这一时期，担任中央人民政府主席的毛泽东具有崇高的权威，行使着宽泛的权力，在国家机构中是居于最高领导地位的。因此，无论是在规范意义上，还是在实际政治生活中，中央人民政府主席都位于新中国国家机构体系的顶端。

中央人民政府主席的制度逻辑

基于国情的阶段性安排。中央人民政府委员会设主席1名，副主席6名，委员56名，秘书长1名。1949年9月，新政治协商会议一致选举毛泽东为中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席，陈毅等56人为中央人民政府委员会委员。这一结构凸显了当时政治力量对比的特点。中央人民政府委员会组织政务院作为最高执行机关，组织人民革命军事委员会作为国家军事的最高统辖机关，组织最高人民法院、最高人民检察署作为国家的最高审判机关和检察机关。这就是1949—1954年期间我国中央国家机构的基本面貌，它是在普选的人民代表大会召开之前的临时性国家机构安排，是基于新政治协商会议确立的政治框架的制度模式，既带有鲜明的协商性、阶段性和过渡性，又体现了高度的政治性特征。

牢固确立大国领袖地位。担任中央人民政府主席的毛泽东具有崇高的政治威望，对于当时还在进行的解放战争和实现国家统一来说，突出毛泽东的领袖地位非常重要。设立中央人民政府，采用委员会体制，并由主席进行领导，就让这个带有议行合一色彩的“大政府”既体现集体领导的民主性，又具有高度集中的统一性。这是从当时历史发展阶段的实际情况与具体国情出发所作出的正确抉择，并契合了当时凸显毛泽东作为大国领袖地位的现实需要。正是因为采用主席制，确保毛泽东党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，并在新中国成立后，由毛泽东统一领导指挥，稳定全国政治大局，继续推进解放战争、巩固和发展人民民主专政、推行社会主义革命才取得了巨大成功。社会主义基本制度的建立，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。

展现大国治理体系优势。中央人民政府主席的制度设计充分考虑了初创的社会主义中国新政权巩固和国家治理的现实国情，主席的地位和能够行使的权力已经超越了现代总统制下的总统。后者是国家行政分支的首脑，亦是代表国家的元首。根据现代政治学理论和宪法学原理，总统地位的崇高与强大正是因为它结合了国家元首和政府首脑权力配置的两种逻辑，让行政权与民主同一性糅合在一起，吸收了君主制色彩和民主制逻辑，从而在权威性上超越了议会制下的政府首脑（总理或首相）和国家元首（国王或总统）。中央人民政府主席更接近主权性权力，领导着作为最高权力机关的中央人民政府委员会，而且它是当时议行合一原则的主要制度载体。尽管有政务院负责具体执行，但由于中央人民政府的广泛权力，以及委员会休会期间由主席单独行使权力，使得主席对于国家治理发挥着直接作用。

大国主席制的深远历史意义

主席制是重大的制度创建。在当时旧世界格局刚刚被打破、国家建设百废待兴的社会历史条件下，由中央人民政府委员会实际行使主权性权力具有现实可行性和实践可操作性，中央人民政府实行委员会制并明确了主席的核心地位，符合建政初期的政治力量对比和国家治理需要。尽管中央人民政府委员会非常重要，行使着十分广泛的权力，同时产生了分工协作的权力分支，尤其是产生政务院作为执行机关，建立起了一个相对完备的权力分工体系，特别是行政执行体系。这样的制度设计充分考虑了新中国成立初期的军事、政治、经济和社会具体状况，具有强烈的新民主主义属性，较好地完成了阶段性和过渡性的任务，充分兼顾了民主性、科学性和有效性，是原则性和灵活性相结合在政权组织建设方面的范例。

启示国家主席的制度设计。1954年起草宪法时，中共中央决定改革国家的机构设置，设立“国家主席”。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次全体会议通过了中国第一部社会主义宪法（以下简称“五四宪法”），中央国家机构调整，“中华人民共和国中央人民政府委员会”撤销，它的主要权力纳入全国人民代表大会及其常务委员会，原政务院转制为新的中央人民政府即国务院，另设中华人民共和国主席即国家主席，是独立的国家机关，既是国家的代表，又是国家的象征，充分吸收了中央人民政府委员会主席的制度设计及其优越性，新中国当时所学习的苏联并没有国家主席的制度形式。“五四宪法”规定的国家主席并非虚位国家元首，而是享有实质性权力，甚至是国家政治事务的决断者，中央人民政府仅指国务院，由总理负责，总理和国家主席共同分享行政权力，并在特定情形下接受国家主席的领导。后来，国家主席一职建制的设立产生争议并一度悬置、经历反复，“七五宪法”取消，“七八宪法”也没有设立。1982年全面修改《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），恢复了国家主席建制。1993年以后，我国党和国家政治生活形成中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、国家军委主席“四位一体”的党领导国家体制格局，坚持党的全面领导的体制机制不断完善、更加定型。

体现大国大党的核心体制。现代国家治理的实践表明，对于任何一个国家、任何一个政党来说，领导核心都至关重要。人类政治实践和政治文明的演进启迪我们，确立核心体制是立国治国的基础性课题，是政党执政、国家发展的关键性问题。正如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》所指出的：“如果没有毛泽东同志多次从危机中挽救中国革命，如果没有以他为首的党中央给全党、全国各族人民和人民军队指明坚定正确的政治方向，我们党和人民可能还要在黑暗中摸索更长时间。”[32]学史明理，学史增信，学史循道，在庆祝我们党百年华诞的重大时刻，在“两个一百年”奋斗目标历史交汇的关键节点，重温中国共产党全面执政初期新中国这段政治史、宪制史，我们可以发现，中国共产党在建政初期就已经深刻认识到了核心体制的重要性。确立和维护领导核心，是无产阶级政党走向成熟的重要标志，坚持和加强党的领导，维护党中央权威和集中统一领导，必须在实践中形成和确立坚强有力的领导核心，必须健全和维护党中央集中统一领导的各项制度。如何确立核心、捍卫核心、巩固核心，如何忠诚核心、拥戴核心、维护核心，需要通过制度建设加以体现和保障。唯有如此，才能在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争中立于不败之地。设计一个具有强烈统合性的中央人民政府并由主席进行领导，将中央人民政府主席置于国家机构体系的顶端，行使极为广泛的权力，对于落实大国大党的核心体制来说，具有极为重要的意义。这也影响了“五四宪法”以后的社会主义国家机构的基本特征，至今仍能为我们全面加强党的领导的制度建设、深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化提供许多有益启示。同时，也为我们心怀“国之大者”、筑牢“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”提供鲜活的历史参照。例如，2021年3月，十三届全国人大四次会议修改完善《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，明确全国人大及其常委会坚持中国共产党的领导，就是坚持党对国家各项工作全面领导的重要举措。