第一节
不动产的法律内涵

一、不动产的界定标准：国土空间规划的管制

（一）不可移动标准的欠缺

《民法典》第115条区分了物和权利，前者是有体物，后者是无体的财产权。该条第1句把物分为不动产与动产，不动产因此是有别于动产的一类有体物。在对该句的释义中，最高立法机关的相关人士提供了不动产与动产的界分标准，即不动产是不可移动的物，动产是不动产以外可移动的物。[2]土地和房屋不像运输工具、机器设备那样能自由移动，当属不动产无疑。《不动产登记暂行条例》第2条第2款对此给出了非常明确肯定的态度，它把“土地、海域以及房屋、林木等定着物”归为不动产，没有例外可言。

不过，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第24条第2款给出了例外，它规定：“土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”据此，并非所有的房屋都是不动产，也有动产。哪些房屋属于动产？1992年国家土地管理局《关于对国务院第55号令中“动产”含义的请示的答复》的答案是“整体移动或作为材料转移”的房屋。

先说作为材料转移的房屋这一例外，它主要应指向拆除后建筑余料转给他人所有，但尚未拆除的房屋。比如，A与B签订房屋材料买卖合同，约定A的房屋交给B占有，B自占有之日起取得该房屋所有权，B在约定期间内拆除该房屋，拆除后的建筑余料归B所有，B向A支付材料款若干。在此交易中，标的物看上去是A的房屋，实则是该房屋拆除后的建筑余料，房屋一经拆除就不复存在，它与经拆除而来的建筑余料属不同的物，不能混为一谈。这意味着作为材料转移的房屋其实是房屋拆除后、将来产生的建筑余料这种动产，而不是房屋本身，故其并非房屋属于动产的例外情形。

另一例外是整体移动的房屋。的确，出于保护等实际需要，经相关部门批准后，某栋合法建造的房屋被完好无损地从甲地移动到乙地，是时有发生的实践现象，此即业界常称的房屋迁移或房屋平移。按照前述标准，这样的房屋理应属于动产。但这种认识并不妥当，因为：①技术发展使房屋整体移动成为现实，从理论上讲，只要地理条件和经济条件允许，任何房屋均可随其所有人的心愿而整体移动。照此说来，不光客观上正在整体移动的房屋是动产，其他房屋也可被整体移动，亦应属于动产。这样一来，就没有房屋原则上是不动产，例外是动产之说。但这一结论不仅与前述标准不符，还显然与常识相悖，难以为人所接受。②房屋的整体移动是暂时的、偶发的，处于移动状态的房屋难以实现其正常功用，只有在移动完成而定着于土地后，也即“不动”后，房屋才能按其功能正常使用，这与包括房车在内的运输工具在常规性移动中实现功效的属性着实差异太大。③有人会有疑问，不少机器设备往往要固定在地面上才能正常使用，但它们不也是动产吗？是的，它们是动产，但它们的固定和移动与国土空间规划无关。与此不同，房屋的建成及其整体移动所受的约束条件不光有地理和经济因素，还受制于规划，若房屋建造及整体移动与规划不符，未经主管部门的规划许可，即便土地归属于房屋所有人，即便该权利人能负担建造和移动成本，单凭其意愿，房屋也不能随便建造和随意移动，否则就是违法行为。④整体移动往往不涉及所有权转移，即便涉及，如位于甲地的A的房屋整体移动到乙地，以便归B所有，也不是通过整体移动就能完成所有权转移的，B要想取得，必须按照不动产物权变动规范办理转移登记。

显然，房屋虽然能整体移动，但其与作为动产典型代表的运输工具、机器设备差异太大，实在不宜归为动产。这意味着，把可否移动的物理标准作为界分不动产和动产的标准，并不完全妥当，我们应探寻其他更适宜的标准。

（二）国土空间规划管制标准的提出

这个标准应为是否受国土空间规划的管制，受管制者为不动产，反之则是动产。

随着经济和社会发展，我国正在进行“多规合一”的制度转型，既往的主体功能区规划[3]、土地利用总体规划[4]、城乡规划[5]等分散的空间规划被统一为国土空间规划（见图1-2“多规合一”构造）。[6]

对于国土空间规划，“国土空间规划意见”定义为“对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排”，定位为“国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”，管控要求是“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线”。据此，无论城市发展还是乡村振兴，无论房地产开发等建设活动还是生态环境保护等非建设活动，都离不开国土空间规划的指引和约束，而这些活动均与不动产息息相关。“国土空间规划意见”还明确指出，“发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清清楚楚”。由此可知，土地、海域及其定着物无不受制于国土空间规划，它们因此是不动产；从甲地迁移到乙地的房屋尽管可移动，但仍属于不动产。国土空间规划对不动产之外的机器设备、运输工具等物是不能适用的，它们属于动产。[7]

[“多规合一”制度转型时期的新老规划关系]“多规合一”的制度转型预期结果，是国土空间规划这一新规划替换主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等老规划。在转型完成之前，新规划尚未批准实施，为了防止没有规划可依，老规划仍有其生命力。根据《土地管理法实施条例》第2条第3款，国土空间规划未编制的，继续执行经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划；已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。2022年自然资源部《关于积极做好用地用海要素保障的通知》第1条也指出：“在国土空间规划批复前，经依法批准的土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划继续执行，作为建设项目用地用海审查的规划依据。”

不过，在制度转型时期，不动产发展的实践产生突破老规划的实际需求，对此，2022年自然资源部办公厅印发的《用地用海要素保障政策问答》第1点指出：“过渡期，对于超出现行依法批准的土地利用总体规划和城乡规划的建设项目，如进行规划调整，应与‘三区三线’管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模，并按照现行法规和法定规划的管控规则与程序要求进行。”也就是说，在符合在编新规划的管控目的、总体要求和所在区域土地可持续发展的前提下，可依法调整老规划，以满足实际需求。

需要说明的是，前述问答中的“三区三线”是对“国土空间规划意见”界定的国土空间规划管控要求的简称。“三区”是指农业空间、生态空间和城镇空间，前者是以农村生活和农业生产为主体功能的国土空间，中者是以提供生态系统服务或生态产品为主体功能的国土空间，后者是以城镇生活、工作、生产等主体功能国土空间。“三线”是指永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，它们分别农业空间、生态空间和城镇空间对应。[8]“三区三线”业已被法律法规确认。《土地管理法》第18条第1款规定，编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间。《土地管理法实施条例》第3条第1款规定：“国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。”