从“人地关系”视角理解新型城镇化[1]

李小建[2]

编者按：新型城镇化对各地经济社会发展具有重要促进作用，但操作过程中出现了一些问题。从长远出发，新型城镇化要注意全面整合城乡聚落体系，使大小不同、功能不同、环境不同的各类聚落形成统一和谐的整体；新型城镇化推进要尊重其演进性，应该更多地依靠市场机制的作用，政府可顺势而为，助推其进程；在新型城镇化实践中要考虑区域内城镇与乡村人口的变化趋势、城乡聚落的等级规模关系、城乡聚落的空间格局关系，对聚落的区位及发展规模进行科学论证。

当前，政府主推的新型城镇化正在许多地方如火如荼地展开。这对各地经济社会发展具有重要的促进作用。但由此可能引起中国几千年聚落传承的巨大改变，学术界对其操作中出现的问题比较关注。而这些问题可概括为以下几方面。①改革开放以来中国城市化已经很快，不少地区通过新农村建设会进一步加快城镇化进程。过快的城镇化可能带来更为严重的资源环境问题。②中国未来的聚落大小及空间格局会呈现什么形态？在尚未获得科学结论之前，如果按照统一模式规划和建设，可能会造成不可挽回的损失。③一些新农村建设过程伴随有“大拆大建”，而中国乡村聚落是当地居民长期适应和利用环境的结果。不考虑原有的聚落格局，将不利于中华民族人居环境传统的延续。④用地问题。新建聚落多选择在区域中心或交通便利区，这里多为良田。虽然理论上村子搬迁后会整理出农田，但多数地区把原有村庄用地作为建设用地指标有偿转让。其结果是农田面积不增加，农地质量却下降。此外，新农村建设多按当地户籍人口分配居住用地，人口城市化会使不少农民入城居住，由此带来城乡建设用地的空间错位。这些问题主要形成于实际操作过程中，但根源主要在于其指导理论薄弱。城乡聚落是人们利用自然的一种反映。从“人地关系”理论出发，可以对新型城镇化发展做以下梳理。

一 新型城镇化本质是城乡聚落体系的统一和谐

依据规模大小和功能差异，聚落可以分为若干等级，如特大城市、大城市、中等城市、小城市、县城、建制镇、中心集镇、一般集镇、中心村、基层村等。一般意义上，城镇化是指人口由农村向城或镇转移的过程。由此把聚落的诸多等级概括为城镇与乡村两类。在城镇与农村的基础设施差别明显的情况下，此概念可表征人民生活水平的提高和社会进步，但也带有重城镇、轻农村的价值判断。随着社会的发展和技术的进步，农村聚落的基础设施不断完善，城市的拥挤和环境问题使一些居民开始向往农村的居住环境。有些发达国家，已经出现了逆城市化现象。在这样的背景下，新型城镇化并不单单是农村人口向城镇的转移，而应该是全面整合城乡聚落体系，使大小不同、功能差别、环境各异的各类聚落，形成统一和谐的整体。

把新型城镇化理解为城乡聚落体系结构的合理化调整过程，对于中国这个农村居民占主体的国家具有特殊意义。我国人口众多，土地资源有限，农业文明根基深厚，不可能像日本、澳大利亚、墨西哥等国那样，将人口集中在少数几个大都市。实现大、中、小城市与小城镇、村镇协调发展，尤其是加强中小城市和村镇的建设，使不同等级的城乡聚落充分发挥作用，成为吸纳农村人口的重要平台，可成为中国城镇化路径的重要选择。

将城乡聚落看作一个体系，要用系统论观点考虑其发展变化。系统论强调整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性和时序性。在新型城镇化建设中，要考虑不同等级、不同类别聚落与城乡聚落整体的关系。各等级城乡聚落在人居聚落系统中都起着特定作用，各等级聚落之间相互关联，构成一个不可分割的整体。以此理论为指导，各地就会在新型城镇化中注重科学的顶层设计，做到省、市、县、镇等不同层次的规划相互衔接，以发挥它们不同的作用；以此理论为指导，各地就会在新型城镇化中统筹考虑大小不同聚落的相互协调，在新农村建设中考虑几千年来形成的农村聚落体系的承继。

二 新型城镇化推进要尊重其演进性

城镇化是工业化和农业现代化在人们居住格局上的反映，是社会经济发展的一种自然结果。当一国实现工业化，产业结构中农业的比重会大幅下降，第二、第三产业的比重会大幅上升，人口会由农村转入城市，从而使该国逐步走向城市化。比较成熟的经济应该是工业化、城市化和农业现代化协调发展，互相促进，不可分割的经济。因为只有实现工业化后，国家才有实力反哺农业，促进农业现代化；实现工业化后，就业主要在第二、第三产业，居住地主要在城市。

率先实现工业化的国家的发展经历表明，城市化和工业化、农业现代化应在整体上同步。但是中国国情特殊，一是多数人口生活在农村，农民是中国社会的主体；二是中国的农村工业化在国家工业化中占重要地位。这就使得中国的城镇化水平远远落后于工业化水平，比如2000年中国的国内生产总值（GDP）首次达到一万亿美元的时候，城镇化率仅为36.2%，而美国在20世纪60年代GDP达到一万亿美元时城市化率为80%，日本在20世纪80年代GDP达到一万亿美元时城镇化率为65%。在这种背景下，强调城镇化，通过加快城镇化改变城市化与工业化不协调的局面，具有十分重要的意义。

这是理解我国政府推动城镇化的基础，但是在肯定政府能动作用的同时，绝不能忽视城镇化应该与经济发展相协调的根本。与自给自足的农村相比，城镇是交易成本较高的居住形式。一地的城镇发展应与当地的专业化分工和劳动生产率增长相匹配。在“城”与“市”的关系上，“城”只是形式，“市”才是内容，才是“城”持续发展的原动力。“市”主要是经济活动，尤其是专业化的经济活动。从这个基点出发，城镇化的进程应该更多依靠市场机制的作用。政府所做的，只能是逐步认识市场规律，顺势而为，恰当地助推城镇化的发展。这种助推方向要正确，用力也要适当。否则，就会出现一些人们特别愿意去但设施不足的城市，或一些人们不愿去但路修得很好、楼盖得很高的城市。

三 新型城镇化实施中要关注的几个问题

从“人地关系”角度理解城镇化，可以沿着区域人口预测、城乡人口结构、聚落等级规模、聚落空间结构、聚落区位选择的思路进行分析论证。以下简述其中的四个问题。

第一，区域城镇与乡村人口变化。据中国现代化战略研究课题组研究，中国在2030年前后有可能完成第一次农业现代化，农业劳动力占所有劳动力的比重将低于30%；到2050年基本实现农业现代化，农业劳动力占所有劳动力的比重将低于10%。国家统计局《2011年我国农民工调查监测报告》显示，中国农民工达2.53亿人，其中有3279万人举家外出务工。如果这些农民工不再回农村，并将其家属带到城里，必将带来乡村人口的大幅减少。显然，对区域的总人口以及转入城市人口的预测，是区域城镇化及乡村聚落调整的重要前提。

第二，城乡聚落的等级规模。聚落规模大小服从某种随机分布，其中多数人认为这种分布遵从“齐普夫定律”。即如果城镇规模从大到小排序，则位序与城镇规模之间存在一定的数学关系。比如，在理想的状态下，第二等次的城市规模是第一等次的1/2，第三等次的城市规模是第一等次的1/3，以此类推。随着运输方式的改进和成本的下降，这种等级规模关系会有所变化。通过对中国聚落等级分布的演化分析，并参考高度城市化国家的聚落等级规模关系，可以确定相关区域中各种不同规模聚落的数量范围，为聚落空间规划提供依据。

第三，城乡聚落的空间格局。德国学者克里斯塔勒（W.Christaller）提出的“中心地理论”解释了不同规模聚落的空间结构：较大的聚落功能多，相距远；较小的聚落功能少，相距较近。同一等级的聚落在空间上大致呈六边形分布。对中国一些地区的研究，也证明了这种六边形格局的存在。虽然各地的自然条件不同会影响其六边形形状，但此思想仍可指导区域聚落空间格局规划。

第四，聚落的区位选择及发展规模。城乡聚落的区位选择要综合考虑区位的自然条件、资源禀赋、社会经济基础，以及与周围相邻聚落的关系，从而论证当地经济发展潜力、可提供的就业状况等。根据经济所承载的人口和居住环境对周围人口的吸引，预测该区域聚落的发展规模。以此为基础，进行聚落总体格局、空间结构、建筑风格、文化特色等的总体规划。聚落区位的选择，要尽可能考虑其现状，处理好历史承继与未来发展的关系。还要特别注意城市体系的未来变化，避免所选区位在若干年后面临被拆迁的局面。

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[1] 原载于《“三化”协调发展》2013年第5期。

[2] 李小建，中原经济区“三化”协调发展河南省协同创新中心主任，河南财经政法大学原校长、教授、博士生导师。