贯彻十八大精神，推进中原经济区新型城镇化科学发展[1]

李小建[2]

编者按：新型城镇化强调大中小城市和村镇的协调、土地城镇化与人口城镇化协调、居住城镇化与公共服务城市化协调、有形的城市化与无形的城市文化协调。新型城镇化将成为拉动经济增长的重要引擎，但发展速度要适度，要有前瞻性的规划，要因地制宜、综合利用，要注意节约用地，要发展绿色建筑。

十八大报告指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”并将“推动城乡发展一体化”作为解决“三农”问题的根本途径。这是河南省加快中原经济区建设，推进新型城镇化发展的科学指南。新型城镇化，“新”就“新”在“推动城乡发展一体化”“把农村涵盖进来”，这是一场思维与谋略的大转变，是一个探求务实破解城乡二元结构困境的大动作，河南省相关政府部门必须认真学习、深入研讨，真正把十八大精神落到实处。

一 新型城镇化的新特点

在河南省委、省政府的努力下，中原经济区战略上升为国家发展战略。一定意义上讲，国家是希望河南这个内陆腹地从农业大省跨越到工业大省，从传统城镇化跨越到新型城镇化，走出一条创新型社会经济发展道路。而这条道路的起点则正是新型城镇化。回顾国内外城镇化发展的历史，特别是我国改革开放以来的城镇化发展和趋势，新型城镇化有以下四方面的新特点。

其一，大、中、小城市与村镇协调发展。城镇化不仅包括城市的扩展，而且更主要的是还包括广大农村地区人文景观的变化，尤其是小城镇和村镇的发展。城镇化进程必然面临人口在城镇地区的分布问题。我国人口众多，地域广阔，不可能像日本、墨西哥、澳大利亚那样将城镇人口主要集中在少数的几个大都市区，尤其是大量农村人口以及半城市化人口（仅仅在城市工作，而没有享受诸如医疗保障等相应待遇的城市人口）的市民化，不可能靠少数几个大都市来完成。况且，将人口集中于大城市容易引发大城市病等诸多弊端。因此，中小城市，尤其是农村地区数量众多的乡镇，必然成为吸纳大量农村人口的重要平台。

其二，土地城镇化与人口城镇化协调发展。在20世纪90年代以来，尤其是2000年以来的快速城市化进程中，全国各地掀起了以开发区、工业区、新城区为主的城市建设热潮，城市用地迅速扩张，但这些地区仅仅是在土地上或是景观上实现了城市化，由于缺乏相应的产业和人口支撑，少数新区甚至成为“空城”。城市建设用地大幅扩张、农村建设用地没有减少甚至增加，并没有带来等效的农村人口的有效转移。而新型的城镇化强调工业化和城镇化的良性互动，将城市建设用地增加与农村建设用地减少相结合，将城镇建设用地增加与人口有效转移相协调，以实现城乡土地要素平等交换，促进土地城镇化和人口城镇化的协调推进。

其三，居住城镇化与公共服务城市化协调发展。目前我国的城市化率已经超过50%，统计口径上是将诸如农村进城务工人员等城市常住人口纳入城市人口范围，但这些人员仅仅是在城市中就业和居住，难以享受到同城市户籍人口同等的教育、医疗、就业、社会保障等公共服务。按照享受城市公共服务的人口统计，中国城市化率只有35%～36%。新型城镇化强调公共服务均等化以及公共资源的均衡配置，强调居住城市化同社会保障城市化相协调。

其四，有形的城市化与无形的城市文化协调发展。城市是人类社会的一种文明形态，城市文明除了有着完全不同于农业文明的物质文明和生活方式之外，还包含有引领现代城市发展的文化和隐含在现代城市中的居民习惯。与农民居住城镇化、就业城镇化、公共服务城镇化相比，文化和习惯的城镇化更是缓慢。新型城镇化应该强调这种无形的文化和习惯的改变，强调人们的行为与城市文明的要求相协调。

二 新型城镇化的科学发展原则

将人口、土地、居住、基础设施、公共服务、文化等纳入新一轮城镇化框架下，强调城乡一体化背景下广大农村地区的城镇化进程，势必带来新一轮投资和建设拉动下的经济增长，城镇化将成为拉动经济增长的重要引擎。在十八大精神的引导下，经济社会的发展将驱动各地城镇化不断加速。但在城镇化进程中，必须坚持科学发展的原则。以下几个方面应被给予特殊的关注。

第一，稳步发展。改革开放30余年来，我国的城市化进程不断加快，1978年城市化率仅为17.9%，至2011年已达到51.27%，平均每年提升1.01个百分点；2000年以来进一步加速，年均增幅达1.37个百分点。而河南省的城市化率1978～2012年平均每年增长0.84个百分点；1990～2012年平均每年增长1.22个百分点；2000～2012年平均每年增长1.60个百分点。发达国家的城市化是一个较为缓慢的过程。最早实现城市化的英国，在1760年工业革命开始时，城市化率仅为10%左右，至1850年才达到51%，用90年的时间实现了初步的城市化（即城市化率超过50%）。之后的欧洲和北美其他工业化国家实现初步城市化用了近100年的时间。发达国家的稳步城市化并未避免城市化的负面效应。中国的快速城市化进程也带来多种问题，如资源的高消耗、过快的耕地占用、社会保障体系建设的滞后、城乡二元结构加剧等等。因此，对下一步的城市化进度，应该有一个科学的把握。除了总体发展速度要快慢适度外，各地区经济发展水平、经济结构、人口密度不同决定了它们应有不同的城市化进度，尽量避免农村地区的小城镇发展出现我国城市化进程中重速度、轻质量的半城市化局面。

第二，规划先行。规划是城镇科学发展的先导。在中国城市化发展中，各个地区已经做了一系列的国土规划、城市规划和城镇体系规划等工作。但在乡镇发展中，还有一些值得进一步重视的规划工作。如按照聚落等级规模的科学关系，不同规模的城镇和村子应该大概呈金字塔形状，但下一等级的聚落与上一等级聚落在数量上如何对应，应该进行科学研究。此外，村镇规划的重点在县级区域单元。应该根据所规划地区的社会经济状况，预测一定时期内城市化水平及转入大中城市人口的人口数量，规划未来10年、30～50年农村人口和城镇人口的结构，再根据这种人口数量规划村镇的分布和规模。避免在新型农村社区中出现新建立的村镇过一段时间又面临调整重建的局面。

第三，综合利用。城镇化进程牵涉到资源的重新配置。本着节约资源、提高资源利用效率的原则，应尽可能利用既有的基础设施，没有必要将农村地区既有房屋完全推倒重建，应根据地区情况和城镇化特点，综合利用已有条件，多样化发展。比如住房，既可以是高楼，也可以是低层建筑，甚至可以为农村传统的房屋。如安徽宏村，依托传统民居和古建筑，开发旅游资源，将传统建筑和城镇化进程融为一体，形成独具特色的空间景观，既很好地利用了建筑资源，也为城镇化进程带来产业依托。再如河南朱仙镇，依托古建筑和木版年画等地方资源，将岳飞庙、清真寺等古建筑融入现代生态旅游功能区规划中，实现资源融合发展。有“齐鲁第一古村”之称的山东朱家峪村，古道、古宅等古建筑格局保存完整，多部影视剧在此拍摄，该村依托旧资源，引进新资源，打造影视拍摄基地，发展文化影视产业。

第四，节约用地。中国中部地区的居民点，多是在没有事先规划的情况下，人们为了生存和生活，长期适应和利用环境，逐步选择出来的。由于早期人类利用自然的能力有限，这些聚落多布局在地形平坦、水源充足之地，占用的多是良田。如中西部丘陵和浅山地区，由于山坡地区缺水，人们往往选择在靠近河岸的河谷平坦地带建立村落，在附近谷地和坡地耕作。实质上，沿河地区土地肥沃，更加适宜耕作，而聚落占用了大量优质土地。一些其他国家，如以色列，是一个后规划地区，与我们国家长期繁衍生息的延续居住区位不同，人们的居住地多在山坡上，较少占用耕地，山坡下的平地、谷地用于农业耕作。因此，在城镇化推进过程中，要尽量将集聚点选在那些不适宜于耕种的地块，节约用地，提高土地利用效率。

第五，绿色建筑。不同气候区的建筑类型或建筑要求不尽相同。我国搞城镇化，不应是千城一面，千篇一律，而应尽可能地选择适应当地自然条件的建筑类型。譬如，黄土高原区原有的窑洞是人地关系协调的良好表现形式之一。那里地形起伏，有大量适合建设窑洞的土层，完全可以在条件允许的情况下开发窑洞，不仅节省空间，而且冬暖夏凉，可以节省冬季送暖、夏季制冷的能源资源，并呈现独具风格的城镇化住房景观。如陕西延安枣园村建立的黄土高原地区新型窑居建筑示范基地，采用复式空间组织和节能构造体系，既保持了传统窑居节能、冬暖夏凉的特征和传统窑居的形态与风貌，又解决了传统窑居通风、采光不良的问题，还富有现代建筑气息，适应现代生活方式。目前延安地区已经推广新型窑居建筑5000余孔。

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[1] 原载于《“三化”协调发展》2013年第1期。

[2] 李小建，中原经济区“三化”协调发展河南省协同创新中心主任，河南财经政法大学原校长、教授、博士生导师。