四 以城乡融合促进共同富裕的嘉兴经验

对应全国层面以城乡融合促进共同富裕的重点难点，嘉兴创新探索了一系列举措、积累了丰富经验，具有较高的参考价值和一定的可推广性（见表1）。

表1 以城乡融合促进共同富裕的重点难点与嘉兴经验

表1 以城乡融合促进共同富裕的重点难点与嘉兴经验-续表

（一）创新设计“十改联动”，推进城乡系统性改革

改革过程中，土地、户籍、公共服务等各项制度往往相互影响，嘉兴在2008年明确提出“十改联动”，坚持“一改带九改”“九改促一改”，整体联动推进，探索出一套城乡系统性改革的方案，率先走出了一条以系统性改革促发展之路，提前11年为“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”[10]提供了推进思路和实施方案，对新时期城乡融合发展改革攻坚具有重要参考价值。

2008年4月，浙江省委、省政府做出了在嘉兴市开展全省统筹城乡综合配套改革试点的决策部署，嘉兴市委、市政府按照先行先试、率先突破的要求，制定实施了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》等一系列政策，创新开展以“两分两换”优化土地使用制度为核心，包括充分就业、社会保障、户籍制度、新居民服务、涉农管理、村镇建设、金融体系、公共服务、区域统筹等领域改革的“十改联动”（嘉兴市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室，2011）。

“十改联动”具体举措和目标包括：（1）创新开展“两分两换”[11]试点，城乡土地资源优化配置利用的机制建设取得突破；（2）健全完善就业创业制度政策，实现城乡平等充分就业；（3）全面推进城乡居民社会养老保险，建立全民社保制度政策体系；（4）全面实行按居住地登记户口制度，基本实现劳动力自由迁移；（5）全面建立新型农村合作经济组织联合会，不断完善“三农”工作管理服务体制；（6）全面推进强镇扩权，加快建设现代新市镇和城乡一体新社区；（7）全面推行居住证制度，建立统筹兼顾新居民利益的体制机制；（8）全面推进创新创优，不断提高金融支农总量和服务水平；（9）建立完善农村公共服务供给体系，全面提高城乡基本公共服务均等化水平；（10）有序推进规划管理体制改革，形成市域统筹规划布局的城乡建设新格局。

（二）多措并举促农民增收，缩小城乡居民收入差距

2021年嘉兴农村居民人均可支配收入为43598元，比浙江省平均水平高8351元，连续18年居全省首位。城乡居民收入比由2020年的1.61降至1.60，比全国水平低0.9，是全国地级市中城乡居民高收入、均等化的典型代表。作为统筹城乡发展的先行地，嘉兴在农民增收致富方面探索出了很多新模式，为新时期提高农村居民收入提供了借鉴。

嘉兴不断健全农民增收长效机制，拓宽增收路径，促进农民收入持续普遍较快增长。具体包括以下措施。（1）抓产业帮扶。加快推进低收入家庭持股增收计划，扩大“飞地抱团”“三权质押”等项目带动低收入家庭增收覆盖面；加强对低收入农户的农业生产补助；深入探索服务增收、村庄经营、农村电商等增收途径。（2）抓就业培训。加强对低收入农户培训和就业服务，鼓励农村劳务合作社推出公益性岗位帮扶就业。（3）抓社会救助。按照高水平实现“两不愁三保障”的目标要求，一手抓对标，查漏补缺，补齐短板，杜绝问题个案；一手抓亮点，增创特色，走在前列。聚焦教育、住房、医疗等薄弱环节，织密筑牢“后扶贫时期”兜底保障网。（4）抓政策供给。各地、各部门因地制宜，配套制定支持低收入农户持续增收的政策办法，并督促抓好落地落实。（5）抓排查监测。严格以全市低保标准的2倍作为低收入农户认定标准线，认真及时开展低收入农户动态调整工作，确保“不落一村、不落一户、不落一人”。（6）抓部门联动。农业农村部门发挥好牵头抓总、协调各方的作用，加强民政、财政、教育、卫生健康、人力社保等部门的相关支持。

（三）首创农业经济开发区模式，促进农业现代化

嘉兴于2017年首创农业经济开发区模式，按照“以工业的理念发展农业、像重视城市建设一样建设农村、像经营城市一样经营农村”的发展理念，通过三次产业互相赋能推进城乡统筹、城乡融合发展。到2021年，嘉兴农业经济开发区实现县（市、区）全覆盖，累计带动1.42万名农民就业，促进农民增收4772.4万元，对新时期特色农业发展、促进农业现代化具有重要参考价值。

2017年，平湖市广陈镇率先探索建立浙江省首个农业经济开发区，积极引育高质量现代农业产业项目，全面打造长三角科技农业发展战略高地和平原水乡乡村振兴样板区，探索形成了乡村振兴的“广陈模式”。2019年《关于推进农业经济开发区建设的指导意见》提出“到2020年，每个县（市、区）至少建成1个规划建设面积不少于2万亩的市级农业经济开发区”的目标，要求每个开发区至少达到“八个一”：一个高效运转的开发区管理机构，一套绿色生产与生态循环农业体系，一条以主导产业为基础的农业全产业链，一个联结紧密的农业产业化联合体，一个功能完善的农民创业创新孵化园，一个以特色农产品为核心的区域公用品牌，一个与主导产业相结合的休闲观光农业基地，一批海内外高层次农业主体和一流的农业科技合作、资本投资项目。

作为首个农业经济开发区，“广陈模式”主要有以下经验。（1）创新独特产业发展平台。改变传统农业园区按一产划分功能的模式，积极推动“三产融合”与“三生融合”，打造景区式、标准化的农业园区建设，实现产业板块和城镇板块的融合互动。（2）接轨国际科技农业集群。2020年规划建设3平方公里的国际科技农业合作示范区，招引种子种源、数字应用、农业服务等新型科技农业项目38个，与美国、德国、荷兰、以色列、日本等国开展合作项目10余个。（3）构建共同富裕产乡发展模式。以科技农业、设施农业、数字农业等高端农业发展为契机，组织村集体参与农业经济开发区平台建设和产业发展，以产业带动村庄，项目带动资产，实现村集体固定资产、土地资源的裂变增殖，为村集体每年增收约2000万元，村均每年增收180万元以上。

（四）率先推进城乡教育一体化，促进城乡教育公平

嘉兴义务教育优质均衡发展走在全国前列。嘉兴作为统筹城乡综合配套改革的试点市，坚持教育优先发展战略，以统筹城乡、实现均衡、促进公平为目标，率先推进城乡教育一体化，率先完成义务教育发展基本均衡县建设，推进义务教育优质均衡发展（周建新，2017），保障流动人口子女义务教育均等化，成为全国城乡义务教育公平的先行者，为新时期城乡义务教育优质均衡发展提供了优秀经验。

自2004年以来，嘉兴不断促进城乡义务教育优质均衡发展。2013年，嘉兴各县（市、区）均达标义务教育发展基本均衡县；2019年，嘉兴海盐县率先接受全国县域义务教育优质均衡发展的督导评估，成为全国县域义务教育优质均衡发展的示范县；2020年，嘉兴各县（市、区）均达标教育基本现代化县，义务教育优质均衡发展走在全国前列。与此同时，嘉兴积极促进流动人口子女义务教育入学同城化待遇。

嘉兴促进城乡义务教育优质均衡发展具体举措包括：（1）率先完成标准化建设，实现城乡教育基本均衡。2004年以来，嘉兴相继出台了《关于进一步推进城乡教育一体化发展的若干意见》等若干政策，逐步实现城乡学校规划、建设、配置以及新居民子女学校建设的四个“同标准”，率先实现城乡教育基本均衡。（2）创新激励和交流机制，提升乡村教师队伍质量。在城乡教师统筹管理的基础上，嘉兴通过在教师待遇、职称支持、教师获得感、城乡教师流动、退休教师支教等方面创新乡村教师激励机制和城乡教师交流机制，支持高质量的乡村教师队伍建设。（3）创新教育联合体模式，促进优质教育资源共享。嘉兴通过创新“教育集团”“城乡教育共同体”“学校联盟”等教育联合体模式，以城带乡、以强带弱，实现优质教育资源共享，到2020年，集团化和共同体学校占全市义务教育学校总量的93.88%。（4）创新互联网+义务教育，提高教育信息化水平。嘉兴聚焦农村教育信息化短板，提升农村学校信息化水平，充分利用“互联网+义务教育”，以信息技术缩小城乡教育差距，积极创建智慧教育示范区。（5）推进跨地区教育合作，提升本地义务教育质量。2016年开始，嘉兴充分发挥区位优势，积极推进教育“接轨上海”发展战略，引进先进教育理念，以较短的时间提升本地教育资源质量和品牌，取得了明显成效。（6）协同推进体制机制改革，促进义务教育均等化。嘉兴自2002年开始协同推进新居民子女教育相关的各类体制机制改革，保障新居民子女享受平等的义务教育权利，实现了城乡义务教育均等化（苏红键，2022）。

（五）率先践行“两山”理论，树立生态文明建设典范

2005年8月15日，习近平同志在安吉余村考察时，首次提出“绿水青山就是金山银山”，大力倡导人与自然、经济和社会的和谐。十八年来，嘉兴率先、深入践行“两山”理论，主动打好污染防治攻坚战，奋力打赢生态治理翻身仗，全力打造“绿色低碳循环城市”金名片，全面建设“江南美窗口”，推动生态环境治理能力和治理体系现代化建设，为新时期生态文明建设树立了典范。

嘉兴坚持预防为主、综合治理，坚决打好治水、治气、治废组合拳，持续改善生态环境质量，注重绿色低碳循环发展。具体包括以下举措。（1）打好碧水提升战，重点包括深化污染治理（强化工业污水、生活污水、农业污水治理）、注重生态修复（实施“九水连心”工程，开展南湖水质提升行动，提升水体透明度，恢复湖区生态系统多样性）、创新治水模式[选择9条河流10个断面，县（市、区）上下游之间签订上下游横向生态保护补偿协议，实现跨界地区联合治水]。（2）打好蓝天保卫战，重点包括技术优化（聚焦重点行业、重点区域、重点领域，加强技术投入和专项治理）、标准提升（排放是否达标，不仅看监测数据，更要听百姓感受）、制度保障（制定出台秸秆露天焚烧和综合利用首部地方性法规、率先出台《嘉兴市餐饮业油烟管理办法》等）。（3）打好清废攻坚战，重点包括补齐能力短板（主要是固废处置短板，大幅提高生活垃圾处置能力）；建立处置闭环（率先研发应用“一般工业固废信息化监控系统”，出台《关于加强一般工业固体废物规范管理和依法处置的意见》规范固废产生、运输、贮存、利用、处置等行为），破解领域难题。（4）打好绿色低碳主动战，重点包括加快培育绿色制造体系（通过市场驱动、环保约束和政策引导，促进企业绿色低碳发展）和大力推进清洁生产工作（深入推进“两退两进”和“亩均论英雄”改革，推动传统制造业向节能、降耗、减污、增效绿色转型、持续推进清洁生产和节水型企业建设工作）。

（六）率先探索市域总体规划，引领城乡基建一体化

嘉兴市于2006年率先将城乡纳入“一张图”，制定完成了市域总体规划，较2008年《中华人民共和国城乡规划法》的实施提前两年。以此为引领，市域基础设施形成“一张网”，统筹推进城乡、区域一体的道路、供水、城乡公交、污水联合处理工程、农村信息化、电气化等基础设施网络化建设，实现了基础设施共建、联网、共享。这为新时期各地全域规划、一体化建设提供了参考。

嘉兴是长江三角洲典型的均质平原地区，相似的自然地形与区域条件是城乡一体化先行发展的有利条件。2004年6月3日，浙江省政府常务会议在审议嘉兴市城市总体规划的同时，提出加快编制完成《嘉兴市域总体规划》。经过一年多时间，2006年5月编制完成了第一轮规划成果并通过专家审查，2008年底开始进行第二轮修编。从规划编制初期的“两规衔接”（城市总体规划与土地利用规划）、“三规合一”（城市总体规划、土地利用规划、国民经济发展规划）到“多规合一”（与其他部门专项规划等），嘉兴市域总体规划经历了从技术层面到实施管控层面的探索过程，从规划底图的衔接、城乡规划指标的占补平衡到关注城乡全域空间资源统筹体制机制的支撑，实现了真正意义上的从城乡分割到城乡一体化的规划一张图，这为空间规划体系的顶层设计和制度性改革积累了丰富经验，成为指导浙江全省开展县市域总体规划编制的示范（朱喜钢等，2019）。

以市域总体规划为引领，嘉兴城乡基础设施一体化快速推进（甄延临和黄贵超，2012）。市域总体规划通过统筹考虑城乡重大基础设施和社会服务设施项目的布局和建设，把城市规划覆盖到农村，将基础设施延伸到乡村。同时，规划明确了市域范围内的区域性基础设施以及市域内部的交通、电力、给水、排水等重大基础设施的布局，以建立快速、高效、便捷的交通运输网络和各种交通方式互补的交通运行模式。根据分级配置、分层管理的要求，规划明确了需要总体协调、互联互通的大型市域基础设施，包括区域快速公路运输系统与区域轨道交通系统，域外引水和给水工程，联合排污工程，区域能源系统等等，要求各县（市、区）大型基础设施在自成体系的情况下互连互通。

（七）首创“三治”融合模式，推进市域社会治理现代化

2017年，嘉兴首创的“三治”融合被写进党的十九大报告（“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”）。2018年1月，中央政法委提出“坚持自治、法治、德治相结合，是新时代‘枫桥经验’的精髓，也是新时期基层社会治理创新的发展方向”。“三治”融合为促进市域社会治理现代化、提高城乡治理效能探索了新模式。

“三治”融合由嘉兴下辖的桐乡市高桥镇率先探索实践。2013年，第一个村级道德评判团在高桥镇越丰村成立。村级道德评判团由村干部、党员代表、村民代表和道德模范代表组成，专门评判村里事情的对错、村民德行的好坏，让群众自己教育自己、规范自己、管理自己。成立当年，道德评判团就参与了“四好家庭”“五有市民”评选全过程。这一探索得到了广泛认可和肯定，之后，高桥镇在所辖村（社区）都建立了道德评判团，随后又建立了百事服务团和法律服务团，为群众提供快捷方便的各类生活和法律服务。

嘉兴总结推广高桥镇的做法，在村（社区）层面普遍建立健全“一约两会三团”，即村规民约（社区公约）、百姓议事会、乡贤参事会、百事服务团、法律服务团和道德评判团，成为“三治”融合在基层扎根的有效载体。

近年来，紧扣数字经济发展时代背景，嘉兴率先探索以智慧化手段赋能高质量治理，推动构建自治、法治、德治、智治“四治”融合的乡村治理体系，努力打通服务群众“最后一公里”，筑牢全面依法治国根基。

（八）高标准推进城乡全域文明，打造精神文明高地

精神富裕与物质富裕构成了共同富裕的主体。在率先实现物质方面共同富裕的基础上，嘉兴以作为中国革命红船起航地和红船精神发源地的南湖区为引领，紧紧围绕“努力打造具有新时代特色的高水平精神文明创建高地”这一奋斗目标，大力弘扬红船精神，全力巩固全国文明城市创建成果，高标准推进城乡一体全域文明创建，成为浙江省首批“高质量发展建设共同富裕示范区”中“打造精神文明高地领域”的试点，为新时期精神文明建设树立了榜样。

作为“红船精神”的发源地，嘉兴市南湖区长期致力于打造具有新时代特色的高水平精神文明创建高地。具体有以下举措。（1）创建为民，体现群众利益导向。坚持“以人为本”，落实创建为民的理念，最大限度地满足群众在精神文化方面的需求，着力提升崇德向善的道德环境、文明和谐的人文环境、健康清朗的文化环境、舒适宜居的生活环境和凝聚民心的创建环境“五大环境”，让文明创建成为造福百姓的民生工程、人民群众共建共享的民心工程。（2）城乡统筹，整体提升全域文明水平。按照“引导全民参与、全面推进创建、提高文明素养”的思路，重点抓好教育引导工程、移风易俗工程、共建共享工程、环境维护工程、育苗护苗工程和志愿服务工程这“六项工程”，共治城乡环境、共建美好乡村、共铸文明乡风、共创文明城市，努力营造优美环境、优良秩序，最终步入一条具有自身特色的全域文明之路。（3）高位起点，建立健全工作机制。建立健全目标考核、日常督导、交叉检查、群众监督在内的常态化工作机制，增强创建工作力量，形成上下贯通、整体联动、合力推进的工作局面，保持全国文明城市创建工作常态化长效化。

作为建设共同富裕示范区首批试点，嘉兴市南湖区坚定守好红色根脉，大力弘扬伟大建党精神和红船精神，以春风化雨、润物无声的文明风尚、文明行动引导市民，让正能量充盈社会，为南湖区、嘉兴市、浙江省努力在共同富裕新赛道上领跑示范提供了强大思想保障、精神动力和道德支撑。

（九）创新新居民服务政策，实现新居民同城化待遇

市民化和户籍制度改革是新型城镇化、城乡融合的核心，也是实现城乡劳动力优化配置的关键。嘉兴市在外来务工人员服务方面一直走在全国前列。2007年6月，平湖市成立了全国首个新居民事务局；同年9月，嘉兴市设立全国地级市首个新居民事务局。2008年10月，嘉兴全面实施户籍制度改革，率先推行户口登记管理制度。新居民管理为流动人口市民化、户籍制度改革攻坚探索了可推广的经验。

2006年11月，嘉兴制定出台《关于加强嘉兴新居民服务管理工作若干意见（试行）》，将外来务工、经商、创业的非本市户籍、有固定住所的人员统一称为“嘉兴新居民”，并对为其提供服务和保障等做了明确规定，提出“设立嘉兴市新居民事务局”和实行新居民居住证制度的要求。2007年4月，嘉兴市被省政府确定为浙江省居住证制度改革试点地市。根据当时调查显示，嘉兴市常住外来人员数量达180万人，近年来，新居民规模基本稳定。

随着新居民事务局的设立，嘉兴逐步将新居民纳入全市的公共服务体系，落实新居民在政治生活、劳动就业、社会保障、居住生活、医疗卫生、计划生育、子女教育等方面的政策待遇，使他们能共享发展成果。从2008年4月1日起，嘉兴停发暂住证，全面推行居住证制度。嘉兴居住证制度改革的总体思路是按照“执政为民、政策留人、制度管人”的要求，探索建立非本地户籍居住人员“两种证件、三种类别、一证一策、管理科学”的居住证制度。目前，嘉兴没有“城里人”和“乡下人”区分，只区分“有地居民”和“无地居民”。

特别是在较难解决的流动人口子女教育方面，嘉兴探索出了成功经验。2002年以来，嘉兴陆续出台若干保障流动人口子女随迁入学的政策[12]，逐步推进落实新居民子女义务教育入学同城化待遇。到2020年，嘉兴新居民子女在校生约15万人，占学生总量约1/3，其中在公办学校就读的新居民子女约占70%，在新居民子女学校就读的学生约占30%。

（十）创新“飞地抱团”模式，促进地区之间共同富裕

嘉兴率先创新“飞地抱团”模式，通过县域统筹、跨镇经营、多村联合等建设工业园区、经济开发区，共享发展成果。2018年实现了县域抱团项目全覆盖，成为实现共同富裕的“强大引擎”。2021年，嘉兴与庆元县、九寨沟县合作建立园区，形成东西部对口帮扶和省内“山海协作”的跨省“飞地抱团”模式。“飞地抱团”模式，既有助于跨村镇、跨县市、跨省的城乡建设用地统筹利用，又促进了发展成果共享，对资源优化配置、实现城乡地区之间的共同富裕具有重要参考价值。

“飞地抱团”即将建设用地指标等稀缺资源从低效利用的农村集中配置到条件相对优越的“飞地”，优化国土空间和功能布局，促进乡村振兴、共享发展。2016年，为了壮大村级集体经济，嘉善县推出“飞地抱团”强村项目，将嘉善县各个村腾退“低小散”企业获得的土地指标流转，再加上“强村计划”每年分配给各个镇村的土地，统一归集后，选择区位优势明显的地块，统筹布局“两创中心”，建立园区。截至2020年，嘉兴累计建成“飞地抱团”项目110个，涉及1342村次，项目总投资109.7亿元，收益率普遍达到8%～12%，实现了县域抱团项目全覆盖、集体经济薄弱村全打包、“消薄”任务全兜底。嘉善县和平湖县“飞地抱团”经验（黄良浩和傅小勇，2018；吴金华等，2019；姚杰和杭超，2020）主要包括：（1）在要素利用上，促进全域推进，即将全县集体经济作为一个整体，积极“腾退转型、盘活存量”，促进全域优化布局、全域整合资源、全域整体受益；（2）在经济发展上，聚焦“飞地”发展，在省级以上产业平台、特色小镇、县镇两级商贸区等优势区块，统筹园区发展；（3）在发展支持上，实现精准帮扶、长效“造血”，即推进“飞地”抱团发展，让薄弱村能够筹集资金参与并持续获益；（4）在成果共享上，实现抱团取暖、共同富裕，即对薄弱村来讲，“飞地”抱团发展实现了“本地低效造血”向“异地高效造血”转变。2020年，嘉兴市实现集体经济股份分红村151个，分红额1.1亿元。

在跨省市“飞地抱团”项目中，各地也可以实现互利共赢。比如嘉兴与庆元、九寨沟建立园区，使这两个山区县可以坚守山的优势，走好生态之路；嘉兴（嘉善）也可以积聚产业规模，打造新的增长极，预计可为庆元和九寨沟每年带来约2200万元的收益，用于推动庆元83个薄弱村和九寨沟48个贫困村增强“造血”功能。