第三节　公立医院中层干部管理的政策梳理

“公共政策话语是政治系统中最重要的话语信息输出，由于这种信息输出可以转化为固定的文本形式，从而为我们的研究提供了有形的分析对象。”［55］公立医院中层干部管理政策文本作为国家政治意志和经济社会发展整体规划的权威性载体，必然能够清晰反映出公立医院中层干部管理的现实性、历史变动性与复杂性。为了准确把握本节研究与国家政策需求的匹配性，提升学术研究对国家政策过程的回应性和决策支持力，本研究采取科学的政策文本分析方法，选取具有代表性的国家级政策文本资料38份，具体分析党的十八大以来我国公立医院中层干部管理的体系结构、主题与主线、目标与执行路径，廓清我国公立医院中层干部管理政策的发展状况、内容构架、总体特征等内容。

一、干部队伍建设的政策结构分析

以“中国政府网”政策数据库、中共中央组织部网站组工文件库和“北大法宝”的法律法规库等为文本数据来源，检索并筛选出党的十八大以来（2012.11—2023.12）对我国党政领导干部管理产生重要影响的国家级政策文本38份。由于公立医院中层干部多为内设机构负责人，属单位内部管理，因此并无专门针对此群体的国家级政策文本，中央巡视、大型医院巡查和医院日常管理等重点参照党政领导干部管理的相关要求。本研究筛选的政策文本资料与干部管理高度相关，文本资料的内在效度较高，能较好服务于解释研究问题。此外，政策文本属于客观文本资料，在权威数据平台上公开发布且具有法律效力，这表明政策文本资料的信度较好。

依据政策制定主体、文本题名、文本内容和主题关联度的标准，本节选取的38份党政领导干部管理政策文本可分为指导型政策文本、执行型政策文本和专项型政策文本。指导型政策文本指对干部管理具有全局部署和全面指导性质的政策文件，通常以“党政领导干部”为题目关键词，内容主要是从国家顶层设计角度对干部管理的发展目标、总体要求、实施途径进行系统性规划，发文机构一般为中共中央。如：《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《干部教育培训工作条例》《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等。执行型政策文本指对公立医院中层干部管理具有具体执行性质的政策文件，发文机构以中共中央办公厅为主。文本内容包含如何推进公立医院党的建设和干部的选拔任用、教育培养、绩效考核、监督管理等。如：《事业单位领导人员管理规定》《关于加强公立医院党的建设工作的意见》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》《推进领导干部能上能下规定》等。专项型政策文本指聚焦某一具体干部管理事项的政策文本，发文机构以中共中央办公厅、国务院办公厅和国家部委为主。如：中共中央办公厅印发的《干部人事档案工作条例》、中央组织部印发的《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》、中共教育部党组发布的《中共教育部党组关于加强和改进高校领导干部深入基层联系学生工作的通知》以及中共中央组织部、人力资源社会保障部印发《事业单位工作人员考核规定》等。

在选取的38份公立医院中层干部管理相关的政策文本中，指导型政策文本共有10份、占文本总量的26.31%，执行型政策文本11份、占文本总量的28.95%，专项型政策文本17份、占文本总量的44.74%（图1-7）。由此可见，党的十八大以来，推进干部队伍建设的公共政策体系既重视顶层的总体设计，也重视政策执行的保障落实，强调从具体的专项领域重点突破，着力落实建设目标。具体来讲，指导型政策文件服务于国民经济、社会发展规划和全面从严治党的工作大局；执行型政策与指导型政策密切关联，重点围绕如何落地推进，很大程度上体现内在逻辑关联；专项型政策聚焦某一具体领域，这与新时代党的组织路线和健康中国战略有密切关系。

二、干部队伍建设的政策要求与内容要点

系统梳理政策文本内容，以“党政领导干部”为中心节点向外辐射，形成了一核多维的政策主题格局。具体而言，以培养忠诚干净担当的高素质干部为政策目标，以“制度”建设、“责任”界定等为政策工具，构成了干部管理的核心区域，是整个政策主题的“一核”。围绕“一核”，再建立健全一套干部工作体系，即建立源头培养、跟踪培养、全程培养的素质培养体系，日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系，以德为先、任人唯贤、人事相宜的选拔任用体系，管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理体系，崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系，其内涵要求体现在干部选拔任用、干部教育培训、干部考核与干部监督等具体工作中。（图1-8）

1.干部选拔任用

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列加强领导干部队伍建设的新思想、新理念、新要求，改进完善干部选拔任用制度。2019年3月，中共中央新修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，干部选任流程主要包括分析研判和动议、民主推荐、考察、讨论决定、公示等环节，其中：分析研判和动议是干部选拔任用程序的起始环节，即在党委（党组）主导下酝酿，就选拔任用职位、条件、范围、方式、程序和人选意向等提出初步建议；民主推荐是以“谈话调研推荐和会议推荐”的方式，获取更为全面的信息，不单纯以推荐票取人，规定“群众公认度不高的”不得列为考察对象；考察时进一步明确考察对象的要求、不得列为考察对象的几种情形及对考察内容作了细化补充，进一步增强了考察环节对干部选拔任用工作的把关作用；在讨论决定部分，补充规定了不得提交会议讨论的8种情形，即存在所规定的不合要求情形的，不提交会议讨论，从而避免出现主要领导主导会议、讨论不符合要求的任职人选甚至强行通过选拔任用决定的情况；公示即在党委（党组）讨论决定后、下发任职通知前，应当在一定范围内公示。以上环节充分体现出干部选任中明确的政治导向、鲜明的选任标准、民主集中的选任思路、公平公正的选任程序及全面从严的监督机制。这是新时代领导干部选拔任用制度的纲领性文件，也是领导干部选拔任用工作所遵循的基本原则，为公立医院中层干部选任提供了工作范式与流程模板。

2015年5月，中共中央办公厅印发《事业单位领导人员管理暂行规定》；2022年1月文件修订后正式印发《事业单位领导人员管理规定》，强调了事业单位是实现我国社会主义现代化建设和经济社会高质量发展的中流砥柱，是承载公共服务与产学创新的中坚力量，在推动社会公益事业发展、满足人民对美好生活的向往方面发挥着重要作用。它立足“党管干部”核心原则，对事业单位领导人员的“进、管、出”各个环节作出明确规范，从领导人员的任职资格、聘用选拔、任期目标、考核评价、职业发展、监督约束等方面作出明确规定［56］。针对公立医院领导人员任职条件和资格更是明确提出了“公立医院领导人员应当坚持为人民健康服务的方向，有适应医院高质量发展的先进管理理念和实践经验”的基本条件。

2.干部教育培训

公立医院中层干部是推动医院高质量发展的中坚力量，做好干部教育培训工作是推动事业可持续发展的内在需求，更是实现医院治理体系与治理能力现代化建设的现实需要。党的十八大以来，党中央先后出台了多项领导干部教育培训的制度文件，形成了工作条例与培训工作规划互为补充的制度结构，为推进公立医院中层干部教育培训科学化、制度化、规范化提供了指引。2013年9月，中共中央印发《2013—2017年全国干部教育培训规划》，强调“干部教育培训是建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程”“全面深化干部教育培训改革，全面提升干部教育培训质量”。2015年10月，中共中央修订《干部教育培训工作条例》，明确提出要“以坚定理想信念、增强执政意识、提高执政能力为重点，把‘三严三实’要求贯穿干部教育培训全过程”；更加鲜明地强调了理想信念、党性修养、政治理论、政策法规、道德品行教育培训的重要性；同时强调注重业务知识、科学人文素养等方面教育培训。2018年11月，中共中央印发《2018—2022年全国干部教育培训规划》，提出了进一步完善培训内容体系，加强党的基础理论教育、党性教育、专业化能力和知识培训，优化分类分级培训体系，以增强干部素质培养系统性、持续性与实效性。2023年8月，中共中央政治局召开会议审议《干部教育培训工作条例》与《全国干部教育培训规划（2023—2027年）》，强调要把深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为主题主线，坚持不懈用党的创新理论凝心铸魂、强基固本。进入新时代，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，干部教育培训制度体系不断健全，与建设马克思主义学习型政党要求相符合，与中国特色社会主义事业发展相适应，与干部人事制度改革相衔接，逐步形成了更加开放、更具活力、更有实效的中国特色干部教育培训体系［57］，为公立医院中层干部教育培训工作指明了前进的方向。

3.干部考核

干部考核作为指挥棒、风向标和助推器，是干部管理的重要环节，是激励干部担当作为、促进事业发展的重要抓手。2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，旨在充分调动干部的积极性、主动性和创造性。2019年4月，中共中央办公厅印发了《党政领导干部考核工作条例》，“从制度上对新时代党政领导干部的考核评价工作予以了规范，为全面从严管理考核领导干部提供了制度保障和行动指南”［58］。2023年1月，为贯彻落实党的二十大对完善干部考核评价体系的相关要求，把握事业单位公益性、专业性、技术性、服务性特点，体现干部分类管理原则，中共中央组织部、人力资源社会保障部联合印发了《事业单位工作人员考核规定》［59］。综合以上制度文件要求，公立医院中层干部考核主要参考：干部考核制度框架以平时考核为基础、年度考核和聘期考核为重点、专项考核为补充的思路进行总体设计，平时考核主要对领导班子日常运行情况和领导干部一贯表现进行经常性考核；年度考核主要以年度为周期对领导班子和领导干部进行综合性考核；专项考核主要是对干部“完成重要专项工作、承担急难险重任务、应对和处置重大突发事件”情况的专门考核；任期考核侧重于对实行任期制的领导班子和领导干部在一届任期内总体表现进行全方位考核。四种考核方式各有重点、互为补充，进一步提升了干部考核制度的系统性、完备性［60］。综上，国家建立科学规范的干部考核评价体系，有力提升干部队伍的管理能力与管理水平，为公立医院中层干部考核评价提供了基本遵循和操作指南。此外，公立医院中层干部考核还应体现医疗卫生行业的特殊性，围绕公立医院发展方向、医疗服务、社会效益、人才培养和可持续发展等内容，突出中层干部政治能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力和群众工作能力等指标，构建以公益性为导向，制度化、规范化和程序化的考核评价框架。近年来，各级公立医院参照国家政策，运用分级分类、多元立体的考核方法客观准确地描述中层干部的综合表现，促进形成干部能上能下的良好激励机制。

4.干部监督

党要管党，全面从严治党，关键是从严治吏。国家提倡以需求理论为参考正向激励干事创业，以党纪为准则逆向约束干部的政治行为。近年来，国家成体系出台了干部监督党内法规和制度文件，涵盖对干部选拔任用和干部日常管理全过程的监督，贯穿于干部成长的完整链条［61］。总体来讲，主要有以下几方面的要求：一是突出政治标准。必须旗帜鲜明地把讲政治放在首位，严守党的政治纪律和政治规矩，并使之成为广大干部的思想自觉与行动自觉［62］。二是促进行业落实。各行业根据新时代全面从严治党的要求，结合工作实际，及时制定本领域的政策文件，补齐制度短板，进一步扎紧干部行使权力的围栏［63］。三是注重日常管理。在干部考核、述责述廉、谈心谈话等工作中贯穿监督管理工作，推动管思想、管工作、管作风、管纪律有机结合，关键岗位、关键事件、关键时刻常抓不懈，教育引导干部注重以身作则、率先垂范。自2012年中央出台改进工作作风、密切联系群众的八项规定以来，“严”成为主基调，领导干部已习惯在监督约束下开展工作，我国干部队伍正朝着“堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”方向迈进。四是推进干部能上能下常态化。干部管理应坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，在监督工作中要聚焦突出问题，细化完善具体情形、调整程序、调整方式；加大推进力度，体现“严”的主基调；强化党委、组织（人事）部门的责任担当，注重衔接协调，形成制度合力［64］。因此，鲜明亮出干部优与劣的标尺、上与下的准绳，对于贯彻全面从严治党战略方针，完善从严管理干部队伍制度体系，推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境有着重要意义。