1.4 国际形势变革下中国科技创新的发展挑战

1.4.1 中美间的博弈竞争将更趋激烈

改革开放以来,中国经济和科技取得了跨越式发展。在特朗普执政时期,美国政府担心中国科技创新快速发展可能会威胁美国竞争力的核心,即美国的世界科技创新中心地位,所以美国重点打压中国战略新兴及高技术产业。这一时期的中美摩擦实质上已上升为技术战,将影响我国企业出口和产业升级,乃至威胁我国的制造业发展和国家安全。从中长期看,美国为保持其全球领导者地位,将会遏制中国替代美国成为世界科技创新中心的趋势。

1. 美国已出台多项政策阻碍中国科技的创新发展

美国通过贸易摩擦打压我国科技企业的技术活动。2018年4月,美国商务部工业与安全局以中兴通讯对涉及历史出口管制违规行为的某些员工未及时扣减奖金和发出惩戒信为借口,下令拒绝中国电信设备制造商中兴通讯的出口特权,禁止美国公司向中兴通讯出口电信零部件产品,期限为7年。该禁令导致中兴通讯的主要经营活动立即陷入停滞状态,其间公司股价最大跌幅超过60%。2019年5月,美国商务部以国家安全为由,将华为公司及其70家附属公司列入管制“实体清单”,禁止美企向华为出售相关技术和产品。此外,美国的高关税削弱了中国高科技企业的出口竞争力。一些对美出口的中小制造企业和依赖进口美国原材料或中间投入品的企业也遭受到沉重打击。对美出口企业利润微薄,无法承受25%的关税重压,从而陷入绝境或关门倒闭;依赖进口的企业成本大增,无法及时寻到他国进口替代品,亦会陷入经营困境。美国政府还启动“国家安全”程序针对中国企业,将中国公司和科研机构列入“实体清单”。

美国还通过金融手段限制我国科技创新投资,中国科技企业赴美的投资活动受到限制和监视。美国的《外国公司问责法案》通过要求在美国上市的公司公开企业业务、数据等隐私信息等,企图掌握我国在美上市的高科技企业信息,对我国的科技崛起进行打压。此外,受《外国投资风险评估现代化法案》《2019财年国防授权法案》的影响,我国科技企业从美国机构获得风险投资或收购美国企业将要接受更多的投资审查。可以预见,随着这些措施或法案的实施,我国科技企业要想通过收购美国技术公司来获取技术将非常困难,未来通过海外离岸公司推动这些投资活动的风险也会很高。此外,美国金融监管部门可能收紧外资监管政策,加大对各类可疑外资,特别是来自中国投资者的资金进行跟踪审查,随时有可能冻结这类资金,从而加大我国企业对美投资的安全担忧。美国还通过人才政策限制中国科研发展和交流。加强对华裔科学家科研项目的审查,防止中国从美国联邦政府资助的研究成果中受益。美国国立卫生研究院、美国国家自然基金会等美国政府机构开始陆续对在美国境内得到资助的机构和科学家开展一系列调查行动,并导致数名华裔美籍学者被突然免职,不得不离开核心研究岗位或实验室。限制中国留学生签证和中国学者赴美参加学术交流,提高中国留学生和交换访问学者的签证费用;对于计划学习航空、机器人和先进制造业的中国学生,将其签证期限从5年缩短到1年。这一系列政策都试图从人才方面压制中国科技崛起。

2. 未来美国政府将会加大力度与中国竞争世界科技中心地位

全球政治与经济发展格局对我国建设世界科技中心带来了一系列不稳定和不确定性因素。拜登将会推翻特朗普时期的一些政策,重返奥巴马时期试图建立一个广泛的制约中国的国家联盟,这一趋势从召开的所谓“民主峰会”的诸多提议中可见一斑。2019年8月,美国向其贸易伙伴国施压,致使澳大利亚、新西兰、英国、日本等国纷纷将华为、中兴等企业排除出政府采购清单和5G网络建设与服务招标名单。由此可见,美国将会加大力度限制中国科技发展,并与中国进行世界科技中心地位的激烈竞争。

虽然新一届美国政府对中国使用的战术方法有所不同,但中国在未来仍被美国视为“战略竞争对手”。自2017年美国总统特朗普发布上任后的首份《美国国家安全战略报告》,明确将中国定位为“战略上的竞争对手”之后,中国成为美国两党共识的“战略竞争对手”。新一届美国政府更是把中国作为美国的最大战略竞争对手,认为中国正在试图利用“体制模式输出”在具有长期影响的领域挑战美国的全球领导地位。拜登的国家安全顾问杰克·沙利文直言,美中关系是“全面战略竞争”关系,两国关系的状态会是对抗、竞争、合作。因而可以预判的是,中美关系的基本结构仍以竞争为主。此外,美国政府在战术手段上可能会部分放弃极限施压和“系统性脱钩”的举措,中美关系会在短期内进入一个相对特朗普政府的“缓和期”。但是,在当今世界格局总体态势加速演变的权力过渡时期,美国政府对华战略轮廓相当明确,会进一步综合运用各种软硬实力限制和压制双边经济和技术交流。新一届政府势必还将进一步加大对战略性技术的资源投入,在至关重要的尖端技术领域,中美竞争将更趋激烈。不断变化的全球实力格局也使得美国各界日益认识到,随着新一轮科技革命与产业革命的加速演进,应对未来安全、卫生、经济等多方面挑战,必须在人工智能和量子信息系统等关键领域以及各类基础研究领域进行大规模和长期的研究投资。新美国安全中心2020年11月发布的《国防技术战略》报告更是明确提到,应该在一些处于发展初期但具有重大发展前景的技术领域,如量子技术(量子计算、通信和传感)、脑机接口、人工智能和纳米技术等技术领域保留一部分研发投资。新美国安全中心还在2021年1月的《掌舵: 迎接中国挑战的国家技术战略》报告中建议,美国政府应再次提供足够的投资,以确保美国在未来几十年中的技术领先地位。

1.4.2 新冠疫情将重构科技创新的全球环境

1. 新冠疫情对国际科技创新合作造成冲击

发达国家对疫情的意识形态化导致科技创新合作受到冲击。疫情下的国际社会合作机制变得更加脆弱,欧美一些国家刻意将疫情意识形态化,有意强化科技的垄断性与国界性,使之成为一些国家国内选举、党派竞争、政治斗争的手段,对国际科技合作交流产生负面影响。例如,境外一些媒体刻意放大或者歪曲疫情对“一带一路”建设的不利影响,漠视甚至贬低中国与沿线国家合作抗疫的积极努力,误导沿线国家民众及媒体对中国疫情及中国防疫成效的认知,损害对“一带一路”建设合作的信任感和信心。科技问题政治化、科技民族主义等思潮严重。

隔离防疫措施影响合作项目正常运行。跨国合作项目由于其本身涉及的范围广泛,需要频繁沟通和高频率的人员交流与物流保障,而这与各国的防疫措施形成了冲突。面对不断变异的新冠病毒大规模传播和日益严峻的防疫形势,疫情防控难度大,在防疫早期必须采取严格的隔离防疫措施,实施边境入境控制,取消或减少国际航班,相互限制和禁止人员入境,延缓国际运输清关等,才能有效抗击疫情。然而,隔离措施产生的连锁反应使得人员流动、供应链等持续受到抑制,进而影响跨境合作项目的正常运行,甚至可能导致合作的中断和倒退。

2. 新冠疫情将加剧国际竞争

全球新冠疫情形势发展对科技创新形成强烈需求,国际竞争加剧。应对重大传染病危机最有效的武器就是科学技术。全球新冠疫情形势的发展,已经对疫情防控相关科技产品产生强烈需求,而且在全球疫情未得到有效管控的前提下,需求仍会进一步迅速增长,世界各国在检测试剂、疫苗研发、新药研发、医疗仪器设备研制、防护产品生产等与疫情相关的领域和行业的竞争日趋白热化。

后疫情时代,国际社会对健康科技的关注与需求将进一步提升。中国要参与国际竞争,就必须战略性、前瞻性地做出安排,预判全球生命科学研究和健康科技领域的发展趋势,针对流行性疾病、气候变化、生命健康、环境保护、能源危机等全人类面临的共同挑战,深度参与国际科技合作,找准切入点,开展前瞻性研究,为未来的长期发展奠定基础。

1.4.3 俄乌冲突使得国际科技产业发展受挫

1. 在乌克兰的临床试验项目推进受限

得益于苏联时期的积累,乌克兰拥有约2500家公共医疗机构,以及众多受过药品临床试验管理规范(GCP)标准培训的经验丰富的临床专业人员。同时,由于经济发展缓慢,在乌克兰有大量未接受过治疗的患者群体,在这里开展临床试验可以更容易地招募临床患者,临床试验成本也更低。因此,近几年乌克兰成为跨国药企和研究机构选择的热门临床试验基地所在地,每年约有500项临床试验在乌克兰开展。根据Global Data公司的统计,乌克兰目前至少有680项正在进行或者计划进行的临床试验,其中大部分是全球多中心药物临床试验,但至少有14项研究是仅在乌克兰展开的临床招募。此外,根据医药魔方Pharma Go全球临床数据库,有227项由中国企业或研究者发起的多中心临床试验都选择纳入乌克兰作为试验基地。其中,有103项多中心临床试验的状态处于进行中(尚未招募)、进行中(正在招募)或试验状态(指定招募),2项临床试验处于I期,16项临床试验处于II期,4项临床试验处于II/III期,81项临床试验处于III期。涉及的企业包括恒瑞医药、百济神州、复宏汉霖、君实生物、开拓药业等。在战争影响下,乌克兰全国戒严,多中心临床试验势必无法正常推行。

2. 俄乌冲突成为半导体行业新的“黑天鹅”事件

乌克兰是重要的半导体气体供应国,其氖气的供应链占据全球市场的70%,而氖气等稀有气体正是半导体制程中激光混合气体的主要原料,主要使用在深紫外(DUV)曝光环节,虽然在电子特气中用量占比小,但是影响的工艺和产品范围广泛。统计数据显示,2020年年底氖气大约是300元/立方米;2022年2月24日俄乌开战后,中国氖气价格最高达到1.8万~2万元/立方米,而随着更多特种气体供应商捂气惜售,涨价的链条终将传导至半导体制造、封装厂商及汽车等应用终端的产业链下游企业。若未来很长一段时期内俄乌局势得不到缓解,氖气的供应将加重芯片短缺的困境。

1.4.4 “一带一路”国际科技合作面临的挑战

1. 合作机制不完善制约科技创新合作体系的构建

完善的科技合作体制机制支撑着科技创新共同体有效且良性地运转。由于受到多种错综复杂因素的影响,我国与“一带一路”部分沿线国家科技合作机制尚不健全,联委会并不能定期召开。如中国与巴基斯坦在2003年召开第16次科技合作联委会后,于2011年才召开第17次科技合作联委会,时隔8年;后于2017年召开第18次会议,又中断7年。在中国-印尼、中国-越南、中国-埃及等国家间都存在类似情况。科技合作联委会不能如期召开,可能使两国无法进一步商讨规划未来科技创新合作的发展方向,从而制约科技创新共同体的构建。

2. 科技创新合作的意向性缺乏微观层面的保障措施

自“一带一路”倡议提出以来,无论是国际方面还是国内方面,中国与沿线国家都签署了诸多文件,如2018年中国与以色列签署的《中以创新合作行动计划(2018—2021)》、与非洲伙伴国启动的《中非科技伙伴计划2.0》、与东盟发表的《中国-东盟科技创新合作联合声明》等。但纵观科技创新合作文件,更多的是关于“一带一路”科技创新合作的意向问题,在微观层面上还缺乏强有力的保障措施。随着“一带一路”科技创新合作的不断深化,如何才能避免在合作上出现恶性竞争和利益冲突,亟需政策的扶持与指导。

3. 现有利益协调机制难以保障科技创新共同体的发展

共同利益是维系共同体的根本纽带,科技创新合作也需遵循此逻辑。一些国家在发现自身的利益不能平等合理得到保障或无法获取预期效益时,会导致本国科技创新资源向其他国家进行转移的意愿降低,进而影响科技创新合作进度,制约科技创新共同体的构建。在科技创新合作中如何协调多方利益以及建立利益共享、风险共担、责任共承的利益协调机制,值得广泛而深入地探讨。而利益协调机制的达成又有赖于完善的、与时俱进的规则法治,但仅靠现有的国际法则难以解决所有问题,难以保障科技创新共同体的良性发展。这些给科技创新合作体系的构建带来挑战。

4. 国家创新能力差异影响科技创新体系建设愿景统一性的达成

由世界知识产权组织、康奈尔大学、欧洲工商管理学院联合发布的《全球创新指数报告》中针对国家创新能力的评价方法和评价结论备受推崇。据2019年《全球创新指数报告》显示: “一带一路”沿线国家大多创新指数处于中等偏下的水平。在“一带一路”沿线国家中,仅新加坡、以色列两个国家的创新指数排名进入世界前10,其余大多数国家的创新指数位于全球中等偏下的水准。《全球创新指数报告》说明: “一带一路”沿线国家创新能力差异较大,面临的发展任务和发展目标处于不同层次,增加了科技创新合作方案的对接难度,在一定程度上影响了“一带一路”科技创新体系建设愿景统一性的达成。

5. 沿线国家政局不稳影响科技合作的稳步推进

“一带一路”沿线国家发展态势不均衡,部分沿线国家政局不稳。其中,阿富汗军事冲突事件占比75.4% ,是沿线区域中最不稳定的国家;也门、叙利亚陷入内战泥潭,恐怖主义势力较大;吉尔吉斯斯坦政治活动占比达到32.7% ,国内政局较不稳定;印度尼西亚治安事件占比17.9% ,国内治安环境较差;科威特恐怖袭击事件占比23.5% ,给社会和谐稳定带来不利影响……宗教极端势力、恐怖主义以及发达国家强权势力干涉等多种因素的影响,使“一带一路”部分沿线国家国内政局动荡不安,社会矛盾日益凸显,领土争端问题依然存在,加之部分沿线国家治理能力的不足,恶化了沿线区域的安全形势,影响了科技合作共同体的稳步推进。

6. “中国威胁论”迟滞科技创新体系的发展进程

中国科技的迅速发展使一些西方国家深感不安。一些西方国家为攫取自身利益制造“中国威胁论”,将“一带一路”比作“马歇尔计划”,并对“一带一路”科技创新合作进行诋毁和抹黑,企图混淆视听,颠倒黑白,阻碍国际合作。尽管中国多次辟谣,但舆论依然影响了沿线国家与中国进行合作的信心与决心,迟滞了科技创新体系的构建。

1.4.5 科技创新的不确定性、不稳定性持续增加

“十四五”期间,全球科技创新活动将继续保持密集活跃态势,交叉融合和多点群发趋势明显,跃变式创新助推新一轮科技革命和产业变革效用明显。但新时期的科技创新方向、强度、速度、节奏等均存在较高的不确定性和不稳定性,对制度供给的质量与效率提出了较高考验。

科技创新风险凸显,挑战现有治理体系。科技创新不确定性风险在产业、社会、安全、治理等领域逐渐显现: ① 信息产业变革存在失衡风险。如5G工业应用场景匮乏、半导体相关核心技术缺失等已成为掣肘信息产业可持续发展的核心因素。② 技术进步带来社会风险。如强大的数据搜集、信息生成能力及多样性的信息发布源,导致隐私泄漏问题社会化。③ 科技升级加剧安全风险。如网络攻击呈现规模化、智能化,针对关键基础设施的网络攻击增加,网络安全风险升级。

1.4.6 国内改革发展任务繁重,科技支撑能力尚有不足

1. 国际科技合作的整体质量有待提升

现阶段我国的科技合作大都为基础合作,涉及关键核心技术的很少,合作质量有待提升。此外,我国大科学装置的数量、体量、成果产出与科技强国存在差距,国际领军科学家、杰出青年学者数量与科技强国相比差距很大。我国在不少科技领域尚处于追赶阶段,科技实力的薄弱自然会导致我国难以在国际科技合作中掌握主动。我国在国际科技合作上的经费投入相对不足,这在一定程度上限制了我国国际科技合作的广度与深度。我国国际科技合作的涉及面广但重点不突出,缺乏围绕国家发展战略展开以攻坚克难为主题的国际合作研究长效机制。

2. 原始科学和技术创新滞后于美国等发达国家

与欧美等发达地区和国家相比,我国缺乏原创性的理论发现以及具有引领性的科技成果,基础科学和关键技术受制于人。我国国际科技合作的管理体制还需完善,在项目管理方面,我国仍存在“重立项、轻管理和弱成果转化”的问题。现阶段,部分现行的国际规则是在发达国家的主导下制定的,其中确有对以我国为代表的发展中国家的不公之处。我国把握和运用国际规则的能力有待加强,在主导国际规则与标准的制定中,话语权有待提高。

3. 企业在科技创新中的主体地位有待提升

第一,中国作为世界第二大经济体,经济发展模式面临转型,我国企业在科技创新中的主体地位有待提升。技术创新国际化是跨国企业在竞争中的重要手段,有利于企业在科技创新与国际合作中具有更多主动权,然而我国企业采取科技创新国际化战略,进行海外研发投资等活动的起步较晚。

第二,产业化合作项目相对较少,直接转化为生产力的能力不强。由于高科技的核心技术还掌握在跨国公司手中,具有技术垄断性,我国企业尤其是民营企业融入全球创新网络、整合全球创新资源的意识与能力都尚有不足,且部分企业有通过国际科技合作来获取国外核心技术和国内政府补贴的策略性意图。

第三,中国基础研究投入主要来源于政府和高校,企业基础研究占比非常低。国际合作项目大多由科研机构或高校承担,企业参与度低,并且存在一系列不利于企业参与的因素,如缺乏足够资金、合作信息不对称、缺乏主动意识等。

4. 区域科技创新能力分布不平衡

区域创新是区域经济发展的基础。一个地区区域创新能力的强弱,直接决定该区域的产业和经济发展水平和潜力。长期以来,我国区域创新能力分布不平衡,东西部地区区域创新能力差距远大于区域经济差距并呈逐年拉大趋势。这种情况之所以长期存在,主要是由于科技创新资源的资本趋利本性的特质要求和作为创新微观主体企业的创新动力不足及政府宏观创新环境较差。东部地区发达的市场经济、优良的创新环境、完善的创新机制、旺盛的企业创新动力和活力,使得西部地区更难得到高级的稀缺科技创新资源,并出现东西部之间的“马太效应”。这种效应严重制约西部区域创新的发展,并进一步使得东西部区域创新能力差距拉大。这种差距即使在国家科技创新政策向西部加大倾斜支持力度的情况下也难以阻止。此外,不同地区高校的管理体制不同,不少西部高校的科研工作存在重复工作、事务烦琐等问题,缺乏创新精神。这也严重制约着西部地区科技创新水平的提高。